ครั้งที่ 219 16 สิงหาคม 2552 21:32 น.        ครั้ง 219        สำหรับวันจันทร์ที่ 17 สิงหาคม ถึงวันอาทิตย์ที่ 30 สิงหาคม 2552                “ประเทศไทยกับการก้าวเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการ”                เมื่อวันรพีที่ผ่านมา คือ วันที่ 7 สิงหาคม คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้จัดการเสวนาทางวิชาการ ในหัวข้อ “ประเทศไทยกับการก้าวเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการ” โดยมีศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า และ ดร.พรชัย ฐีระเวช แห่งสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง เป็นวิทยากร และมีผมเป็นผู้ดำเนินการเสวนา        การเสวนาดังกล่าวเปิดประเด็นองค์ความรู้ใหม่ที่ยังมีการพูดถึงกันน้อยมาก เนื่องจากบทบาทของผู้ดำเนินการเสวนาทำให้ผมไม่สามารถพูดอะไรได้มาก ดังนั้น ในบทบรรณาธิการครั้งนี้ ผมจึงขอพูดถึงเรื่องรัฐสวัสดิการตามที่ผมอยากพูดก็แล้วกันครับ!        เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า สวัสดิการสังคมเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับคนในสังคมทุกคนตั้งแต่เกิดจนตาย ชีวิตของคนในสังคมต้องได้รับบริการพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต เช่น บริการด้านสุขภาพ อนามัย การศึกษา และที่อยู่อาศัย เป็นต้น เมื่อสวัสดิการสังคมเป็นสิ่งที่มีความจำเป็นสำหรับประชาชน คำถามที่ตามมาคือ ใครควรเป็นผู้จัดระบบบริการสวัสดิการสังคม?        แต่เดิมนั้น สวัสดิการสังคมเป็นเรื่องของ “ครอบครัว” ที่จะดูแลกันเอง พ่อแม่ดูแลลูกให้มีชีวิตที่ดี มีความปลอดภัย มีสุขภาพอนามัยสมบูรณ์ มีการศึกษาที่ดี แต่ก็อย่างที่เราทราบว่าทุกครอบครัวไม่ได้มีความเสมอภาคกันในด้านกรรมสิทธิ์และทรัพย์สิน สวัสดิการสังคมจึงขึ้นอยู่กับ “ฐานะ” ของแต่ละครอบครัวเป็นสำคัญ ด้วยเหตุนี้เองที่ในช่วงเวลาที่ประเทศประสบภาวะวิกฤตไม่ว่าจะเกิดจากภัยธรรมชาติหรือเศรษฐกิจ บางครอบครัวจึงไม่สามารถจัดสวัสดิการให้กับคนในครอบครัวของตนได้ ดังนั้น รัฐจึงต้องเข้ามามีบทบาทรับผิดชอบในการจัดบริการพื้นฐานเพื่อให้ประชาชนได้รับสวัสดิการสังคม        มีสองแนวความคิดในการจัดสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนโดยรัฐ แนวความคิดแรกก็คือรัฐจะจัดสวัสดิการสังคมให้เฉพาะคนที่ไม่สามารถดูแลตัวเองได้ กับแนวความคิดที่สองคือรัฐจัดสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน คงไม่สามารถตัดสินได้ว่า แนวความคิดใดเป็นแนวความคิดที่ดีและเหมาะสมเพราะการดำเนินการในแต่ละแนวความคิดก็ขึ้นอยู่กับองค์ประกอบหลายประการรวมทั้งฐานะทางการเงินและการคลังของประเทศที่จะจัดสวัสดิการด้วย แต่ไม่ว่าจะดำเนินการตามแนวความคิดใดก็ตาม รัฐที่จัดให้มีสวัสดิการสังคมก็เริ่มมีขึ้นในโลกและเราเรียกรัฐเหล่านั้นว่ารัฐสวัสดิการ (welfare state)        ประเทศไทยเราก้าวเข้าไปสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 มีผลใช้บังคับ แม้จะเป็น “ก้าวเล็ก ๆ” แต่ก็ถือได้ว่าเป็นก้าวสำคัญและเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีสำหรับประชาชน มีบทบัญญัติหลายมาตราในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ที่ “ชี้นำ” ให้เห็นถึงจุดเริ่มต้นของความเป็นรัฐสวัสดิการ เช่น สิทธิของประชาชนที่จะได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปี สิทธิของประชาชนที่จะได้รับบริการสาธารณะสุขที่ได้มาตรฐาน คนชราที่ไม่มีรายได้พอเพียงแก่การยังชีพมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ คนพิการมีสิทธิเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากสวัสดิการของรัฐ ฯลฯ บทบัญญัติต่าง ๆ เหล่านี้ในเวลาต่อมาก็ได้ถูกนำมาใช้โดยรัฐบาลของ พตท.ทักษิณ ชินวัตร และก็ได้มีการขยายสวัสดิการต่าง ๆ ออกไปอีกมากมายจนทำให้ พตท.ทักษิณ ชินวัตร ได้รับความนิยมจากประชาชนเป็นอย่างมาก        จริง ๆ แล้ว หากเราทำการศึกษาอย่างละเอียดถึงรูปแบบของ “รัฐสวัสดิการ” ในต่างประเทศก็จะพบว่า สวัสดิการต่าง ๆ ที่รัฐจัดให้กับประชาชนนั้น รัฐต้องใช้เงินจำนวนมากมายมหาศาลมาดำเนินการ เงินเหล่านั้นมาจากการเก็บภาษีจากประชาชนในอัตราที่สูงพอสมควร ยิ่งรัฐใดมีการให้สวัสดิการสังคมที่ดีและมีมากมายหลายสวัสดิการ ประชาชนของรัฐนั้นก็จะต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงมากขึ้น แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในช่วงรัฐบาลของ พตท.ทักษิณ ชินวัตร กลับไม่เป็นเช่นนั้น สวัสดิการสังคมที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการสร้างความนิยมให้กับตนเองกับรัฐบาลของตนเองและกับพรรคการเมืองของตนเอง มีโครงการต่าง ๆ เกิดขึ้นมากมาย เช่น โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน หนึ่งอำเภอหนึ่งทุน ฯลฯ สิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งที่รัฐบาลทำให้กับประชาชนในลักษณะ “แจก” เพราะไม่มีการเก็บภาษีเพิ่มขึ้นซึ่งผมก็ไม่ทราบเหมือนกันว่ารัฐบาลที่ผ่านมาเอา “เงิน” จากไหนมาสร้างสวัสดิการเหล่านั้นให้กับประชาชน สิ่งที่รัฐบาลที่ผ่านมาดำเนินการนั้นไม่ได้เป็นสิ่งที่เรียกกันว่า “สวัสดิการสังคม” แต่เป็นสิ่งที่ถูกนำมาใช้ในการสร้างความนิยมให้กับรัฐบาลและตัวนายกรัฐมนตรีซึ่งมีคำที่เรียกสิ่งที่เกิดขึ้นว่าเป็นนโยบายประชานิยม (populism)        นโยบายประชานิยมเป็นสิ่งที่นำมาใช้กันมากในประเทศที่ “ด้อยพัฒนา” ว่ากันว่านโยบายประชานิยมเป็นนโยบายที่ไม่สร้างสรรค์อะไรทั้งสิ้นให้กับสังคม นโยบายประชานิยมสอนให้คนขี้เกียจ แบมือรับแต่เพียงอย่างเดียว ซึ่งต่างจากนโยบายสวัสดิการสังคมที่ผู้ได้รับสวัสดิการสังคมต้อง “จ่าย” ให้กับรัฐด้วย แม้นโยบายประชานิยมจะเป็นนโยบายที่ไม่ดีสำหรับประเทศชาติ แต่นโยบายดังกล่าวกลับ “สร้างความสำคัญ” ให้กับรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีจนทำให้การเลือกตั้งครั้งต่อมา พตท.ทักษิณ ชินวัตร และพรรคไทยรักไทย สามารถชนะการเลือกตั้งได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดและสามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ชาติไทย ซึ่งต่อมาแม้ พตท.ทักษิณ ชินวัตร และพรรคไทยรักไทยจะต้องเผชิญกับวิบากกรรมทางการเมืองจนกระทั่งทุกวันนี้ แต่นโยบายประชานิยมที่ พตท.ทักษิณ ชินวัตร ได้นำมาใช้ก็ยังคงฝังรากลึกอยู่ในสังคมไทย แม้ในช่วงเวลาหนึ่งนโยบายดังกล่าวจะถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงด้วยถ้อยคำรุนแรง เช่น คำว่าทุนสามานย์ แต่ก็ไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่รัฐบาลชุดปัจจุบันกลับดำเนินการตามวิธีการที่ พตท.ทักษิณ ชินวัตร ได้นำมาใช้เมื่อหลายปีที่ผ่านมา นโยบายประชานิยมที่พรรคประชาธิปัตย์นำมาใช้บางนโยบายก็ไม่มี “คำตอบ” ที่ชัดเจนว่าทำไปเพื่ออะไร เช่น นโยบายเช็คช่วยชาติที่อยู่ ๆ ก็ลุกขึ้นมาแจกเงินประชาชนในยามที่ประเทศกำลังประสบปัญหาเศรษฐกิจอย่างหนัก แต่อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่มีคำตอบจากใครเลยก็ตาม นโยบายประชานิยมก็มีคำตอบในตัวของตัวเองอยู่แล้วว่าเป็นวิธีการที่ถูกนำมาใช้เพื่อ “ซื้อใจ” ประชาชนนั่นเองครับ!!!        ประเทศไทยจะเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการได้อย่างไรเป็นคำถามที่น่าสนใจมาก ผมไม่คิดว่าเราจะเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการได้ง่าย ๆ เพราะเมื่อรัฐบาลของ พตท.ทักษิณ ชินวัตร และรัฐบาลปัจจุบันนำเอานโยบายประชานิยมมาใช้และขยายประเภทใหม่ ๆ ขึ้นมาเรื่อย ๆ คงไม่ง่ายที่ประชาชนจะ “สลัด” สิ่งเหล่านั้นออกไป การแจกจะสร้างความ “เคยตัว” ให้กับ “ผู้รับ” เมื่อหยุดแจกผู้รับก็จะ “ไม่พอใจ” เปลี่ยนวิธีแจก ผู้รับก็จะ “ไม่พอใจ” และหากจะก้าวเข้าไปสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการ รัฐบาลก็คงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้อง “เก็บภาษีสารพัดรูปแบบ” ซึ่งก็จะสร้างความไม่พอใจให้กับประชาชนจำนวนมากที่เคยได้รับ “แจก” อย่าง “ไม่มีเงื่อนไข” ไปแล้วครับ นานวันเข้ารัฐบาลต่อ ๆ มาก็จะต้องคงนโยบายประชานิยมไว้ต่อไป หากรัฐบาลไม่มีเงินก็ต้องใช้วิธีการกู้เงินจากต่างประเทศมาแจก ไม่นานก็คงถึงจุดที่เรียกกันว่า “ความล่มสลายของประเทศ” ครับ        ผมไม่ทราบว่ารัฐบาลปัจจุบันจะ “สลัด” นโยบายประชานิยมออกไปได้อย่างไร ตราบใดที่รัฐบาลยังขะมักเขม้นกับการต่อสู้กับ “เงา” ของ พตท.ทักษิณ ชินวัตร และ “เงา” ของพรรคไทยรักไทย รัฐบาลก็คงต้องแจกต่อไปครับ ไม่มีเงินก็คงต้องไปกู้เขามาแจกดังที่ได้กล่าวไปแล้ว        คงเป็นสิ่งที่เราต้องช่วยกันคิดว่า รัฐบาลจะหาทางออกจาก “วังวน” ของนโยบายประชานิยมเพื่อก้าวเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการได้อย่างไร        สำหรับผมนั้น ทางออกก็พอจะมีอยู่บ้าง เราคงต้องเริ่มต้นจากการกำหนดรูปแบบของความเป็นรัฐสวัสดิการอย่าง “ครบวงจร” ไว้ในรัฐธรรมนูญก่อนว่า สวัสดิการที่รัฐจะจัดให้กับประชาชนนั้นมีอะไรบ้าง และรัฐจะนำเงินจากที่ใดมาจัดทำสวัสดิการเหล่านั้น เช่น มีภาษีอะไรบ้าง ประเภทใดบ้างที่ประชาชนต้องมีส่วนร่วม นอกเหนือจากสวัสดิการสังคมที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว หากรัฐบาลใดจะทำอะไรเพิ่มเติมก็คงต้องหาเงินมาเป็นพิเศษ เพราะมิฉะนั้น รัฐบาลก็จะนำเงินจากงบประมาณแผ่นดินมา “แจก” ให้กับประชาชนอีก แล้วเราก็คงต้องกลับไปสู่ “ประชานิยม” แบบเก่าๆ ดังนั้น ในชั้นแรกรัฐบาลจึงมีหน้าที่จัดสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนตามประเภทที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญก่อน ส่วนเงินที่จะนำมาใช้ในการจัดทำสวัสดิการสังคมนั้น คงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่ประชาชนจะต้องจ่ายภาษีเพิ่มขึ้น แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น การจ่ายภาษีเพิ่มก็ขึ้นอยู่กับสวัสดิการสังคมนั่นเอง หากมีสวัสดิการสังคมหลายประเภท เราก็คงต้องจ่ายภาษีมากขึ้น มีหลายประเทศในยุโรปที่มีระบบสวัสดิการสังคมที่ดี แต่ทราบไหมครับว่าประชาชนเขาจ่ายภาษีเงินได้ส่วนบุคคลกันเท่าไร นอร์เวย์ร้อยละ 44.5 สวีเดนร้อยละ 33 เดนมาร์กร้อยละ 35.3 เนเธอร์แลนด์ร้อยละ 28.7 อิตาลีร้อยละ 24 ฝรั่งเศสร้อยละ 20.8 ส่วนของไทยเวลานี้เข้าใจว่าเราจ่ายภาษีกันประมาณร้อยละ 16 เมื่อดูอัตราภาษีที่ประเทศต่าง ๆ เขาเก็บจากประชาชนเพื่อนำไปใช้ในการจัดสวัสดิการสังคมเปรียบเทียบกับอัตราที่ประเทศไทยเก็บแล้วก็ยังนับได้ว่า “ห่างกันมาก” นอกจากนี้ ก็เป็นที่ทราบกันดีว่า พลเมือง 60 กว่าล้านคนของไทยนั้นจ่ายภาษีเงินได้เพียงไม่กี่คน ดังนั้น หากรัฐบาลไม่คิดที่จะเก็บภาษีเพิ่มและเก็บภาษีให้ได้ครบถ้วนเราก็คงไม่มีทางเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการได้แน่นอนครับ        ผมคงมีข้อเสนอปิดท้ายบทบรรณาธิการครั้งนี้ว่า รัฐบาลควรเลิกทำสิ่งที่เรียกกันว่าประชานิยมเสียทีเพราะทำไปก็ไม่เกิดประโยชน์อะไรทั้งนั้น รัฐสวัสดิการน่าจะเป็นหนทางที่จะทำให้ประชาชนทุกคนมีชีวิตอยู่อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกันมากกว่า แต่การที่เราจะก้าวเข้าสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการได้นั้น จะต้องมีความชัดเจนในหลาย ๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นประเภทของสวัสดิการสังคม การปรับระบบภาษีทางตรง เช่นภาษีมรดก ภาษีที่ดิน และสิ่งปลูกสร้าง ภาษีเงินได้ส่วนบุคคล ที่รัฐบาลต้องหาทางทำให้ทุกคนที่ต้องเสียภาษี “โกงไม่ได้” รวมทั้งยังต้องปรับปรุงโครงสร้างการจัดเก็บภาษีทุกประเภทอย่างเป็นระบบ ซึ่งทั้งหมดคงต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อ “บังคับ” ให้ทุกรัฐบาลต้องดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรมต่อไปครับ                ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้นำข้อเขียนเรื่อง “บทบาทสื่อมวลชนกับการปฏิรูปการเมือง” มาแจกเป็นเอกสารประกอบการเสวนาวิชาการเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม ที่ผ่านมาโดยข้อเขียนดังกล่าวมีส่วนหนึ่งที่พูดถึงเรื่อง “รัฐสวัสดิการ” ผมจึงได้ขออนุญาตท่านอาจารย์บวรศักดิ์ฯ นำข้อเขียนดังกล่าวมานำเสนอเป็นบทความไว้ด้วยแล้วครับ นอกจากนี้เรายังมีบทความมานำเสนออีกหนึ่งบทความคือบทความเรื่อง "การเมืองเรื่องถวายฎีกา" โดยคุณชำนาญ จันทร์เรือง ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสองไว้ ณ ที่นี้ด้วยครับ                พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 31 สิงหาคม พ.ศ. 2552 ครับ                ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://www.public-law.net/view.aspx?ID=1379 เวลา 26 เมษายน 2567 14:39 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)