ครั้งที่ 247

12 กันยายน 2553 16:59 น.

       ครั้งที่ 247
       สำหรับวันจันทร์ที่ 13 ถึงวันอาทิตย์ที่ 26 กันยายน 2553
       
       “นิติรัฐและพลเมือง : ทางออกประเทศไทย”
       
       เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 2 กันยายน ที่ผ่านมา ผมได้รับเชิญจากกระทรวงยุติธรรมและคณะกรรมการสภาวิจัยแห่งชาติ สาขานิติศาสตร์ ให้เป็นผู้อภิปรายในหัวข้อ “นิติรัฐและพลเมือง : ทางออกของประเทศไทย” ในบทบรรณาธิการครั้งนี้ ผมจะได้นำเอาสาระสำคัญของการอภิปรายของผมมาเล่าสู่กันฟัง โดยผมได้แบ่งการอภิปรายของผมออกเป็น 2 ส่วน ส่วนแรกเกี่ยวกับประวัติความเป็นมาของนิติรัฐ และส่วนที่สองเป็นเรื่องทางออกของประเทศไทยในเรื่องนิติรัฐครับ


       ในส่วนแรกคือ ประวัติความเป็นมาของนิติรัฐนั้น จะพบว่ามีพัฒนาการมาจากปัญหาของการปกครองประเทศในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยในยุโรป กษัตริย์มีอำนาจมากและใช้อำนาจอย่างไม่มีข้อจำกัด ผลที่เกิดขึ้นก็คือ สิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกกระทบ นักปราชญ์หลายต่อหลายคนพยายามคิดหาทางแก้เรื่องการมีอำนาจแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาดของกษัตริย์ ในที่สุดก็พบว่า การแบ่งแยกอำนาจน่าจะเป็นสิ่งที่ดีและเหมาะสมที่สุดที่จะนำมาใช้ในการปกครองประเทศ ด้วยเหตุนี้เองที่เมื่อเกิดรัฐธรรมนูญขึ้นมาในโลก รัฐธรรมนูญถูกนำมาใช้เป็นเอกสารยืนยันการจำกัดอำนาจของผู้ปกครองประเทศ รวมทั้งเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วย การกำหนดเรื่องการแบ่งแยกอำนาจเอาไว้ในรัฐธรรมนูญทำให้องค์กรของรัฐทุกองค์กรอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์เดียวกันและไม่มีใครหรือองค์กรใดอยู่เหนือกฎหมายเหมือนกับที่เคยเกิดขึ้นมาในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การแบ่งแยกอำนาจจึงส่งผลดีต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนเพราะไม่มีใครใช้อำนาจตามอำเภอใจแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาดได้อีกต่อไป
       แนวความคิดเรื่องการมีกฎหมายมาใช้ในการปกครองประเทศจริง ๆ แล้วเกิดขึ้นมาก่อนการนำเอาแนวความคิดเรื่องการแบ่งแยกอำนาจมาใช้และเกิดขึ้นมาก่อนการมีรัฐธรรมนูญเสียอีก หากจะย้อนกลับไปในสมัยกรีกโบราณ Plato ซึ่งเป็นปรัชญาเมธีคนสำคัญคนหนึ่งของโลกเคยแสดงความคิดเห็นผ่านข้อเขียนของตนว่า ผู้ปกครองรัฐที่ดีควรเป็นกษัตริย์นักปรัชญา (Philosopher King) เพราะเป็นผู้มีความรู้ความสามารถ แต่ต่อมา Plato ก็ยอมรับว่ากษัตริย์นักปรัชญาที่ดีหายาก ควรเลือกสิ่งที่ดีที่อยู่ในลำดับถัดไปคือ กฎหมาย โดยนำมาใช้วางหลักทั่วไปในการปกครองรัฐ Plato เสนอให้กฎหมายเป็นสิ่งสูงสุดและการปกครองรัฐต้องดำเนินการไปตามตัวบทกฎหมาย ต่อมา Aristotle ก็ได้ขยายความเรื่องดังกล่าวออกไปอีกว่า รัฐที่ปกครองโดยมนุษย์เป็นสิ่งไม่ดีเพราะมนุษย์มีอารมณ์แปรปรวน หากรัฐมีกฎหมายที่ดีเป็นสิ่งสูงสุด และมีศาลคอยปรับกฎหมายให้เข้ากับข้อเท็จจริง ความยุติธรรมก็จะบังเกิด
       แนวความคิดเรื่องการปกครองโดยกฎหมายพัฒนาต่อมา ผมคงต้องสรุปอย่างย่อ ๆ เพราะหาไม่แล้วบทบรรณาธิการนี้จะยาวเกินจำเป็น แม้ฝ่ายที่เห็นว่า ตัวบุคคลควรจะมีอำนาจในการปกครองประเทศสูงสุด เช่น Thomas Hobbes ที่ได้ออกมาสร้างแนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับ “องค์อธิปัตย์” (Sovereignty) ว่าเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ เช่นเดียวกับพระเจ้า Louis ที่ 14 ที่กล่าวอมตะวาจาไว้ว่า “รัฐคือตัวข้าพเจ้าเอง” ก็ตาม แต่ในอีกด้านหนึ่งก็มีผู้ออกมาให้การสนับสนุนการปกครองรัฐโดยกฎหมาย เริ่มจาก Thomas Paine ที่ออกมาให้ความเห็นภายหลังการประกาศอิสรภาพของสหรัฐอเมริกาว่า ในสหรัฐอเมริกากฎหมายคือกษัตริย์ Fichte ชาวเยอรมัน กล่าวว่า กฎหมายต้องสอดคล้องกับความยุติธรรม รัฐต้องปกครองโดยกฎหมาย มีองค์กรอิสระที่จะตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของรัฐ แนวคิดของ Fichte ถือได้ว่าเป็นการนำเสนอแนวคิดเรื่อง นิติรัฐ (Rechtsstaat) เป็นครั้งแรก แต่ยังไม่มีการใช้คำดังกล่าว จนกระทั่งในปี ค.ศ.1813 Carl Theodore Welcher จึงใช้คำว่า Rechtsstaat เป็นครั้งแรกในงานเขียนของตน ต่อมาก็มีผู้ที่พูดเรื่องดังกล่าวตามมาอีกหลายคน ไม่ว่าจะเป็น Baron Von Aretin หรือ Robert Von Mohl ที่แม้จะพูดถึงเรื่องนิติรัฐเหมือนกัน แต่ความหมายก็แตกต่างกันไปบ้างแต่ก็มีแกนสำคัญที่ตรงกันคือ หมายถึง รัฐที่ปกครองโดยกฎหมาย อำนาจรัฐมีขอบเขตจำกัดลงเมื่อไปเกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน และต้องมีองค์กรที่เป็นกลางทำหน้าที่คอยกำกับดูแลการใช้อำนาจรัฐ ต่อมา Friedrich Julius Stahl ก็ได้ให้ความเห็นเพิ่มเติมออกไปอีกว่า นิติรัฐมีความหมายมากกว่าการปกครองโดยกฎหมาย เพราะต้องเป็นระบบการปกครองโดยกฎหมายที่เน้นเรื่องการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
       
Dicey เป็นนักกฎหมายคนสำคัญคนหนึ่งที่สร้างหลัก “The Rule of law” ขึ้นมาโดย Dicey ได้รับอิทธิพลจากแนวคิดเรื่องนิติรัฐจากเยอรมันดังกล่าวไปแล้วข้างต้น Dicey สนใจเรื่องการปกครองโดยกฎหมาย โดยได้ให้ความหมายไว้ว่า การปกครองโดยกฎหมายประกอบด้วยหลัก 3 ประการคือ บุคคลจะต้องไม่ถูกลงโทษเว้นแต่จะทำการฝ่าฝืนกฎหมาย บุคคลทุกคนต้องอยู่ภายใต้กฎหมายโดยเท่าเทียมกันและอยู่ภายใต้เขตอำนาจศาลเดียวกัน และเสรีภาพจะต้องเป็นผลมาจากกฎหมายที่ศาลยอมรับมาบังคับใช้ มิใช่มาจากรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร แม้แนวความคิดของ Dicey จะได้รับการยอมรับว่าเป็นพัฒนาการของหลักนิติรัฐ (Rechtsstaat) มาสู่หลักนิติธรรม (The Rule of law) แต่แนวคิดของ Dicey ก็ทำให้ประเทศที่ยอมรับแนวคิดดังกล่าวไปใช้ปฏิเสธระบบกฎหมายปกครองของฝรั่งเศส จนกระทั่งกลายเป็นปัญหาสำคัญทางวิชาการของประเทศที่ใช้ระบบ Common Law ในปัจจุบัน


       ในวันนี้ หากจะกล่าวถึง “นิติรัฐ” ก็คงให้คำจำกัดความได้ว่าหมายถึง หลักประกันสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของพลเมืองจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของฝ่ายบริหาร โดยหน่วยงานของรัฐจะกระทำการใด ๆ ไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของพลเมืองไม่ได้ ดังนั้น องค์ประกอบของนิติรัฐจึงมีอยู่ 2 เรื่องสำคัญ ๆ คือ เรื่องอำนาจรัฐและเรื่องสิทธิเสรีภาพของพลเมือง หลักนิติรัฐจึงกลายเป็นหลักสำคัญพื้นฐานของการปกครองในระบบประชาธิปไตย
       ในประเทศไทยนั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันบัญญัติรับรองเรื่องนิติรัฐไว้ในมาตรา 3 วรรค 2 ความว่า “การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม” จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญก็ใช้คำว่า “นิติธรรม” แทนคำว่า “นิติรัฐ” ทั้ง ๆ ที่ในร่างแรกใช้คำว่า “นิติรัฐ” ซึ่งผมก็ไม่สามารถหาข้อมูลได้ว่าทำไมจึงเปลี่ยนจาก “นิติรัฐ” ไปเป็น “นิติธรรม” นอกจากมาตราดังกล่าว รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ยังบัญญัติหลักการสำคัญ ๆ เอาไว้อีกมากที่เกี่ยวข้องกับหลักนิติรัฐ ไม่ว่าจะเป็นความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญตามมาตรา 6 การแบ่งแยกอำนาจตามมาตรา 3 หรือแม้กระทั่งความเป็นอิสระของผู้พิพากษาตุลาการตามมาตรา 197
       แต่อย่างไรก็ตาม แนวความคิดเรื่องนิติรัฐของไทยก็ยังไม่มีความชัดเจนเท่าไรนัก ทั้งในสายตาของผู้ปกครองประเทศและผู้อยู่ใต้ปกครอง จะเห็นได้จากมีการนำเอาคำว่า “นิติรัฐ” ไปใช้อย่างพร่ำเพรื่อเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการดำเนินการหรือการกระทำของตนเอง โดยไม่ดูว่า การดำเนินการหรือการกระทำดังกล่าวขัดต่อกฎหมายและมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของพลเมืองอื่น ๆ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของหลัก “นิติรัฐ” อย่างไร
       หากจะถามว่า สังคมไทยเป็นนิติรัฐหรือไม่ ก็คงต้องพิจารณาถึงกรณีสำคัญ 2 กรณี คือ มีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดีและครบถ้วนแล้วหรือไม่ กับพลเมืองเคารพกฎหมายหรือไม่ โดยหากจะต้องตอบคำถาม ในกรณีแรกก็จะพบว่าในปัจจุบันการควบคุมการใช้อำนาจรัฐยังมีข้อบกพร่องอยู่อีกมาก ไม่ต้องดูอื่นไกล หากพิจารณาข่าวจากสื่อต่าง ๆ ในแต่ละวันในช่วงเวลาที่ผ่านมาก็จะพบว่ามีการนำเสนอเรื่องการทุจริตคอร์รัปชันและเรื่องของการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงอยู่ตลอดเวลา สองเรื่องดังกล่าวเป็นข้อพิสูจน์ว่า การควบคุมการใช้อำนาจรัฐของเรายังมีช่องโหว่และมีข้อบกพร่องอยู่มากและมีอยู่อย่างต่อเนื่องมาเป็นเวลานาน ทั้ง ๆ ที่ทั้ง 2 เรื่องดังกล่าวล้วนแล้วแต่เป็นสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่งที่ “ทหาร” นำไปใช้เป็นข้ออ้างในการปฏิวัติรัฐประหารอยู่หลายต่อหลายครั้ง แต่เรื่องดังกล่าวก็ยังเกิดขึ้นและไม่เคยมีแนวโน้มว่าจะหยุดลงด้วย ส่วนในกรณีที่สองพลเมืองเคารพกฎหมายหรือไม่นั้น ทุกคนคงตอบได้เหมือนกันหมด ในชีวิตประจำวันเราพบเห็นผู้ฝ่าฝืนกฎหมายอยู่ตลอดเวลา มีปัญหาเกิดขึ้นก็ใช้ระบบอุปถัมภ์เข้ามาช่วยแก้ปัญหา พลเมืองไทยจึงมี “หลายชนชั้น” แต่ละชนชั้นก็จะมี “อภิสิทธิ์” ที่ไม่เหมือนกัน รวมความแล้วพลเมืองของเรายังให้ความเคารพต่อตัวบทกฎหมายน้อยมาก เมื่อเทียบกับประเทศต่าง ๆ ที่อยู่รอบ ๆ เรา
       ด้วยเหตุทั้งสองนี้เอง คงตอบคำถามได้ว่า สังคมไทยยังไปไม่ถึงนิติรัฐ การเป็น “นิติรัฐ” คงไม่ใช่หมายถึงเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการดำเนินการทางการเมืองแต่เพียงอย่างเดียว การใช้ชีวิตปกติของพลเมืองก็สะท้อนให้เห็นถึงความเป็นนิติรัฐได้ ไม่ใช่ผู้ปกครองแต่เพียงผู้เดียวที่สามารถกระทำการขัดต่อหลักนิติรัฐได้ พลเมืองเองก็ทำได้ด้วยเช่นกันครับ
       ในส่วนที่สองคือ ทางออกของประเทศไทยนั้น เมื่อพิจารณาจากที่กล่าวไปแล้วข้างต้น โจทย์สำคัญมีอยู่สามข้อคือ ทำอย่างไรจึงจะให้ผู้ใช้อำนาจรัฐและพลเมืองเคารพกฎหมายและอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกัน กฎหมายที่นำมาใช้จะต้องมีเนื้อหาที่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐ และการบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอภาค โดยในข้อแรกนั้นเป็นเรื่องยากมากที่จะทำให้ผู้ใช้อำนาจรัฐและพลเมืองเคารพต่อกฎหมายและอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกัน ผมจนปัญญาที่จะแนะนำว่าจะต้องทำอย่างไรที่จะแก้ปัญหาดังกล่าวได้ ในส่วนผู้ใช้อำนาจรัฐคงต้องวางกลไกในการตรวจสอบที่ดีมากขึ้น เข้มข้นมากขึ้นเพื่อให้การใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจทำได้ยากขึ้น และสำหรับในส่วนของพลเมือง ก็เป็นหน้าที่ของผู้รักษากฎหมายที่จะต้องปฏิบัติการอย่างจริงจังกับผู้ฝ่าฝืนไม่เคารพต่อกฎหมาย คงต้องให้ความสำคัญกับเรื่องดังกล่าวให้มากหน่อยครับ ส่วนข้อที่สองคือ กฎหมายที่นำมาใช้จะต้องมีเนื้อหาที่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐนั้น ไม่ต้องดูอื่นไกลครับ พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ที่ใช้กันอยู่ทุกวันนี้มีเนื้อหาที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนอยู่มากและก็ตัดอำนาจในการตรวจสอบทั้งหมดออกไป ไม่ทราบว่าทำไมยังใช้กันอยู่ เห็นพูดถึงนิติรัฐอยู่บ่อย ๆ แต่กลับไม่ทราบว่ากฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายที่ทำลายหลักนิติรัฐของประเทศไทยครับ !!! ส่วนข้อสุดท้ายคือ การบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอภาค ก็คงไม่ต้องพูดถึงมาก ผมเคยเขียนไว้แล้วในบทบรรณาธิการครั้งที่ 245 เรื่อง สองมาตรฐาน ลองอ่านดูนะครับ
       สังคมไทยทุกวันนี้มีลักษณะเป็นสังคมแห่งจินตนาการ สังคมแห่งการสร้างภาพ ไม่มีใครทราบได้ว่า เรื่องที่ยกขึ้นมาพูดเรื่องไหนเป็นเรื่องจริง ใครดี ใครเลว ใครถูก ใครผิด แต่ผลที่ออกมาก็คือ มีการนำกฎหมายมาใช้กับ “ภาพ” ที่เราถูก “ยัดเยียดให้มอง” นิติรัฐจะเกิดขึ้นไม่ได้หากฝ่ายผู้มีอำนาจยังคงใช้กฎหมายในลักษณะเป็นคุณกับตนเอง และเป็นโทษต่อฝ่ายตรงข้าม
       ทางออกของประเทศไทย จึงอยู่ที่การนำหลักนิติรัฐกลับคืนมาสู่ประเทศไทยด้วยการแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่ขัดต่อหลักนิติรัฐและบังคับใช้กฎหมายอย่างถูกต้อง เสมอภาค เท่าเทียมกัน รวมทั้งหยิบยื่นความเป็นธรรมแทนการใส่ร้ายป้ายสีครับ
       หนังสือ “รวมบทความกฎหมายมหาชนจากเว็บไซต์ www.pub-law.net เล่ม 9” แจกหมดแล้วนะครับ ไม่ต้องส่งเอกสารมาขอแล้วครับ ผมขอขอบคุณผู้ใช้บริการทุกคนที่ให้ความสนใจกับการทำกิจกรรมทางวิชาการของเราครับ
       สัปดาห์นี้เรามีบทความมานำเสนอ 3 บทความ คือบทความของคุณปีดิเทพ อยู่ยืนยง เรื่อง “เสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารด้านสิ่งแวดล้อมตามกฎหมายอังกฤษ” บทความของ ผศ.ณรงค์เดช สรุโฆษิต แห่งคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เรื่อง “มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมการทำและเผยแพร่โพลเลือกตั้ง (ตอนที่1)” และบทความของ คุณชำนาญ จันทร์เรือง เรื่อง “วิจารณ์ศาล” ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสามครับ
       
       นอกจากบทความทั้ง 3 แล้ว เรายังมีหนังสือดี ๆ ด้านกฎหมายมหาชนมาแนะนำอีก 4 เล่มด้วยกัน หลังจากว่างเว้นการแนะนำหนังสือไปเสียนานครับ และนอกจากนี้ เมื่อไม่กี่วันที่ผ่านมา หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจได้ทำการสัมภาษณ์ผมในเรื่องทั่ว ๆ ไปที่เกี่ยวกับเหตุการณ์บ้านเมืองปัจจุบัน ผมจึงได้ขออนุญาตนำเอามาลงไว้ใน www.pub-law.net ด้วย
       หลังจากที่เกิดอุบัติเหตุขึ้นกับ www.pub-law.net เมื่อ 3 เดือนที่ผ่านมา ข้อมูลบางอย่างของเราสูญหายไป ทำให้ผู้ใช้บริการบางคนต้องประสบปัญหาในการค้นคว้าข้อมูล ขอเรียนให้ทราบว่า ขณะนี้เรากำลังรีบเร่งแก้ไขอยู่ คาดว่าในเดือนตุลาคมทุกอย่างคงจะเรียบร้อย รวมถึง “หน้าตา” ใหม่ของ www.pub-law.net ที่เรากำลังปรับปรุงให้ดูสวยงามขึ้นและใช้งานได้ง่ายขึ้นด้วยครับ
       
       พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 27 กันยายน 2553 ครับ
       
       ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์


พิมพ์จาก http://www.public-law.net/view.aspx?ID=1499
เวลา 14 สิงหาคม 2565 19:53 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)