สถานการณ์ฉุกเฉินเรื่องฉุกเฉินที่ต้องแก้ไข 26 กันยายน 2553 19:43 น.        นับตั้งแต่รัฐบาลภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อครั้นมีการชุมนุมของกลุ่มคนเสื้อแดง ส่งผลทำให้มีการบังคับใช้กฎหมายพิเศษอย่างพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๔๘ ขึ้นทันที ตราบจนกระทั่งปัจจุบันถือได้ว่าเป็นระยะเวลายาวนานพอสมควรแล้ว ตัวบทกฎหมายฉบับดังกล่าวก็ยังคงมีการบังคับใช้อยู่ในบางจังหวัดซึ่งรวมถึงกรุงเทพมหานครด้วย แม้ว่าช่วงก่อนหน้านี้รัฐบาลจะได้มีการประกาศยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินในหลายๆ จังหวัด หลายๆ พื้นที่บ้างแล้วก็ตาม        จากการประกาศให้หลายพื้นที่ในจังหวัดต่างๆ ตกอยู่ในสภาวะฉุกเฉินและมีการบังคับใช้พระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ นำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์ของผู้คนจำนวนมากในหลากหลายภาคส่วนของสังคมไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองก็ดี นักวิชาการก็ดี รวมตลอดถึงประชาชนทั่วไปก็ดี ว่าเป็นการเหมาะสมหรือไม่เพียงใด โดยมีการเรียกร้องให้รัฐบาลได้ดำเนินการประกาศยกเลิกสถานการณ์ฉุกเฉินเสีย ประเด็นหลักที่ทำให้บุคคลต่างๆ จำต้องออกมาเรียกร้องคือ การที่ประชาชนนั้นถูกจำกัดตัดตอนสิทธิเสรีภาพไปโดยใช่เหตุ อาทิ ถูกห้ามชุมนุม ถูกห้ามแสดงความคิดเห็นทางการเมือง ถูกห้ามเสนอข่าว ฯลฯ เป็นต้น ทั้งหมดนี้ถูกกระทำขึ้นโดยผ่านโวหารของรัฐที่ว่า การใช้สิทธิเสรีภาพข้างต้นจะส่งกระทบต่อ “ความมั่นคงของประเทศ” (National Security) ซึ่งโดยตัวมันเองแล้วมีความกำกวมเป็นอย่างยิ่ง        จากประเด็นข้อวิพากษ์วิจารณ์ข้างต้นจึงเป็นที่มาของการโต้แย้งกันในสองแนวคิดหลักอันได้แก่ การรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมแนวคิดหนึ่งกับการรักษาสิทธิเสรีภาพของประชาชนผู้ซึ่งถูกกระทบสิทธิเสรีภาพอันเป็นผลพวงมาจากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของภาครัฐอีกแนวคิดหนึ่ง โดยฝ่ายหนึ่งเห็นว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของรัฐบาลอันนำไปสู่การบังคับใช้ตัวบทกฎหมายเฉพาะอย่างพระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ เป็นเรื่องธรรมดาและจำเป็น มิฉะนั้นแล้ว สังคมคงเกิดการจลาจลโกลาหลเป็นแน่ ในขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งมองว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นสิ่งสำคัญและได้รับการรับรองคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญ การมีมาตรการใดๆ ของรัฐโดยอาศัยพระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ ที่มีลักษณะเป็นการกระทบต่อสิทธิเสรีภาพจึงเป็นสิ่งที่ไม่เหมาะสมและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นจึงอยู่ที่การพินิจพิเคราะห์ด้วยการชั่ง ตวง วัด อย่างละเอียดรอบคอบว่าระหว่างการกระทำเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมกับการรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างใดจะมีความสำคัญมากกว่ากัน        การประกาศให้ประเทศตกอยู่ในสภาวะสถานการณ์ฉุกเฉิน (State of Emergency) ของฝ่ายบริหารถือเป็นประเด็นหนึ่งทางกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีการถกเถียงกันเป็นการใหญ่ในนานาอารยประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งใน “ประเทศที่เป็นนิติรัฐ หรือนิติธรรมโดยแท้จริง” เนื่องจากเห็นว่าเมื่อมีการประกาศให้ประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินอาจนำไปสู่ปัญหาของประเทศในองค์รวมได้ ไม่ว่าจะเป็นในแง่มุมของการใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินก็ดี และในแง่มุมของการบังคับใช้ตัวบทกฎหมายเองก็ดี เพราะปัญหาที่กล่าวมาทั้งหมดนี้เป็นการสั่นคลอนต่อแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของประชาชนอันเป็นหัวใจของหลักนิติรัฐและนิติธรรม จึงเป็นการดีหากผู้ที่เกี่ยวข้องในประเทศไทยเรา อาทิ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศไทย คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ฯลฯ เป็นต้น จะได้หยิบยกประเด็นของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินมาพูดคุยกันอย่างจริงจังกันเสียที        ประเด็นที่ทำให้ผู้เขียนรู้สึกวิตกกังวลจนต้องหยิบยกขึ้นมาพูดคุยผ่านบทความชิ้นนี้คือ ปัญหาว่าด้วยการใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลเมื่อประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉิน กล่าวคือ ตามหลักการแล้ว ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจค่อนข้างมากหากปรากฏข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศอยู่ในสภาวะฉุกเฉิน รัฐสามารถออกมาตรการใดๆ ขึ้นมาเพื่อทำให้ประเทศกลับคืนสู่สภาวะปกติโดยเร็วแม้ว่าจะเป็นการจำกัดการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชนก็ตามที ลำพังประเด็นเรื่องอำนาจของฝ่ายบริหารที่มีอยู่อย่างมากมายในสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวก็ถือเป็นปัญหาที่อันตรายแล้ว แต่กรณียิ่งอันตรายและน่าวิตกกังวลเป็นเท่าทวีคูณเมื่อปรากฏว่าสถานการณ์ฉุกเฉินที่ถูกประกาศขึ้นเป็นเพียง “สถานการณ์ฉุกเฉินเทียม” (Fictitious State of Emergency) กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในความเป็นจริงแล้ว ประเทศมิได้ตกอยู่ในสภาวการณ์อันควรที่จะถูกประกาศให้ตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินแต่อย่างใด หากแต่รัฐบาลพยายามที่จะรวบอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดผ่านกลไกสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวนั่นเอง        การตระหนักถึง “สถานการณ์ฉุกเฉินเทียม” ในฐานะช่องทางการใช้อำนาจล้นพ้นทางการเมืองของฝ่ายบริหาร หาใช่การหวาดระแวงและวิตกกังวลจนเกินกว่าเหตุไป หากแต่ในต่างประเทศ เช่น ฝรั่งเศส สหรัฐอเมริกา เองก็ยังได้มีการพูดคุยและหาทางแก้ไขเพราะเห็นว่าการสร้างสถานการณ์ขึ้นเพื่อให้ตนเองมีอำนาจมากมายอาจนำไปสู่การใช้อำนาจตามอำเภอจิตอำเภอใจซึ่งเป็นการอันตรายต่อหลักนิติรัฐหรือนิติธรรมและระบอบประชาธิปไตย        หากวิเคราะห์ให้ดีแล้วจะพบว่าปัญหาดังกล่าวมีสาเหตุพื้นฐานมาจากการที่ระบบกฎหมายได้ให้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเป็น “ดุลพินิจของฝ่ายบริหารโดยแท้” กล่าวคือ กฎหมายมอบอำนาจเต็มให้ฝ่ายบริหารในการที่จะพิจารณาว่ากรณีประเทศ ณ เวลานี้ตกอยู่ในสภาวะสถานการ์ฉุกเฉินหรือไม่ เพราะในสายตาของกฎหมายมองว่าฝ่ายบริหารย่อมเป็นองค์กรที่รู้ดีที่สุดว่าประเทศอยู่ในภาวะผิดปกติหรือไม่ แต่ด้วยระบบคิดดังกล่าวกลับเป็นการเปิดช่องว่างให้ฝ่ายบริหารสามารถที่จะใช้อำนาจโดยมิชอบผ่านช่องทางนี้ได้อย่างไม่ยากนัก โดยระบบการมอบอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้แก่ฝ่ายบริหารในการใช้ดุลพินิจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของประเทศไทยปรากฏอย่างชัดเจนในพระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ มาตรา ๕ ที่ได้บัญญัติให้การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีโดยผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี        คำถามคือ แล้วจะมีการป้องกันและแก้ไขอย่างไรเพื่อมิให้ฝ่ายบริหารกลายสภาพเป็นเผด็จการชั่วคราวไป คำตอบก็คือ จำต้องกำหนดองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของฝ่ายบริหารข้างต้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง ควรที่จะมีองค์กรใดองค์กรหนึ่งเข้ามาควบคุมอำนาจของฝ่ายบริหารก่อนการประกาศให้ประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยองค์กรที่ถือได้ว่าเหมาะสมที่จะเข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจดุลพินิจของฝ่ายบริหารก็คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะหากพินิจพิเคราะห์ให้ดีตามระบบและหลักการแล้วจะพบว่า เมื่อฝ่ายบริหารประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินจะนำไปสู่การบังคับใช้ตัวบทกฎหมายพิเศษอย่างพระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ ที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการใดๆ อันกระทบต่อการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชน ฉะนั้น จึงควรที่จะให้ตัวแทนของประชาชนได้เข้าไปร่วมพิจารณาก่อนว่ากรณีประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินจริงหรือไม่ อย่างไรก็ดี แนวคิดทำนองนี้อาจถูกโต้แย้งว่าอาจทำให้ประเทศชาติต้องตกอยู่ในอันตรายหากปรากฏข้อเท็จจริงที่ว่าประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินจริง การเข้ามาร่วมพิจารณาสถานการณ์บ้านเมืองของรัฐสภาก่อนการประกาศโดยฝ่ายบริหารอาจชักช้าไม่ทันการต่อการแก้ไขวิกฤติของบ้านเมือง        ผู้เขียนเห็นว่าประเด็นข้อโต้แย้งดังกล่าวค่อนข้างมีเหตุผลและรับฟังได้ เพราะบางครั้งบางคราการที่จะต้องผ่านกระบวนการพิจารณาร่วมกันของรัฐสภากับคณะรัฐมนตรีอาจส่งผลให้เกิดความเสียหายต่อประเทศชาติได้ เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่าอาจมีการกำหนดกลไกในการควบคุมอำนาจของฝ่ายบริหารหลังการประกาศให้ประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินได้ อันหมายถึง ยังคงให้ฝ่ายบริหารมีดุลพินิจอยู่ในการพิจารณาประกาศว่า ณ เวลานั้นๆ ประเทศเกิดการจลาจลโกลาหลมากเพียงพอถึงขนาดที่จะตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินหรือไม่ แต่จะมีการกำหนดองค์กรในการตรวจสอบและถ่วงดุล (Check & Balance) การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของฝ่ายบริหารอยู่ ๒ ช่วงระยะเวลาด้วยกันอันได้แก่        ๑. ภายหลังจากที่ฝ่ายบริหารได้ประกาศว่าประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินอันนำไปสู่การบังคับใช้พระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ อันกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน อาจมีการกำหนดให้องค์กรตุลาการเข้ามาตรวจสอบว่ากรณีประเทศตกอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินตามที่ฝ่ายบริหารได้ประกาศไว้หรือไม่อย่างไร และเมื่อใดสถานการณ์ฉุกเฉินได้สิ้นสุดลงไปแล้ว หากศาลเห็นว่าตามข้อเท็จจริงแล้วประเทศมิได้ตกอยู่ในสถานการณ์ร้ายแรงมากถึงขนาดที่จะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือสถานการณ์ฉุกเฉินได้สิ้นสุดลงไปก็จะมีคำวินิจฉัยเพิกถอนการประกาศของฝ่ายบริหารเสีย เพื่อมิให้ฝ่ายบริหารใช้ช่องทางดังกล่าวในการขยายอำนาจของตนเองออกไปอันส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน รูปแบบการตรวจสอบถ่วงดุลทำนองนี้ในประเทศฝรั่งเศสใช้โดยมีการกำหนดให้ศาลปกครองเข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าว        ๒. แม้ภายหลังจากที่ถูกสำรวจตรวจสอบโดยศาลข้างต้น ก็ควรที่จะมีองค์กรในการเข้ามาควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารอยู่เรื่อยๆ เพื่อป้องกันมิให้มีการใช้อำนาจโดยมิชอบของฝ่ายบริหารด้วยการกล่าวอ้างสถานการณ์ฉุกเฉินได้ กล่าวคือ หลังจากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว หากฝ่ายบริหารต้องการที่จะต่อระยะเวลาของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินออกไปอันส่งผลให้เป็นการขยายการบังคับใช้พระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ ต่อไป ก็จำต้องได้รับการยินยอมจากรัฐสภาเสียก่อน หากรัฐสภาพิจารณาแล้วเห็นว่าประเทศยังคงอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินอยู่จริงก็จะลงมติเห็นชอบให้ฝ่ายบริหารได้ขยายการบังคับใช้พระราชกำหนดในสถานการณ์ฉุกเฉินฯ ต่อไปได้                การออกแบบกลไกว่าด้วยเรื่องของการตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารผ่านสถานการณ์ฉุกเฉินตามที่ได้กล่าวมาแล้วในข้างต้นถือเป็นเพียงแค่แง่มุมหนึ่งในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้นที่ช่วยป้องกันมิให้ฝ่ายบริหารมีการใช้อำนาจเกินเลยไปตามอำเภอใจอันส่งกระทบต่อการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชนจนเกินกว่าเหตุ หากแต่ในความเป็นจริงแล้วยังมีอีกหลากหลายประเด็นที่สำคัญซึ่งถ้ามีโอกาสผู้เขียนจะได้นำเสนอผ่านบทความอีกในคราต่อไป อย่างไรก็ดี หากผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถที่จะหยิบยกประเด็นที่ผู้เขียนได้อรรถาธิบายไปแล้วในข้างต้นมาพูดคุยและนำไปสู่การปฏิรูปโครงสร้างระบบกฎหมายความมั่นคงของรัฐก็จะนำพาประเทศไปสู่หลักนิติรัฐโดยแท้จริงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้ พิมพ์จาก http://www.public-law.net/view.aspx?ID=1513 เวลา 25 เมษายน 2567 16:30 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)