|
|
 |
หลักสากลในการใช้กำลังและอาวุธของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
11 สิงหาคม 2556 21:07 น.
|
หากพิจารณาถึงการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญในช่วงห้าถึงหกปีที่ผ่านมาการชุมนุมสาธารณะนับเป็นการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานที่ดูโดดเด่นกว่าการใช้สิทธิอื่นเนื่องจากมีการชุมนุมสาธารณะนับครั้งไม่ถ้วน แต่การชุมนุมสาธารณะมีลักษณะเฉพาะประการหนึ่ง คือความเสี่ยงที่จะเกิดความไม่สงบเรียบร้อย ขึ้นได้เสมอ เพราะเป็นการเข้ามารวมตัวกันของคนหมู่มากในช่วงระยะเวลานานพอสมควร ซึ่งแม้ผู้ชุมนุมจะมีเป้าประสงค์หลักในการมาชุมนุมเป็นอย่างเดียวกัน แต่ผู้ชุมนุมแต่ละคนต่างมีความต้องการในรายละเอียดที่ไม่เหมือนกันมีอารมณ์ต่างกัน มีความสามารถในการอดทนต่อความกดดันต่างกัน เป็นต้น ปัจจัยเหล่านี้ล้วนแต่มีผลต่อความเสี่ยงที่จะทำให้การชุมนุมสาธารณะพัฒนาไปสู่ความไม่สงบเรียบร้อยหรือละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นขึ้นได้ทั้งสิ้น นอกจากนี้ ยังมีกลุ่มผู้ไม่ประสงค์ดีที่มักฉวยโอกาสดำเนินการเพื่อให้การชุมนุมสาธารณะกลายเป็นความวุ่นวายขึ้นในบ้านเมืองขึ้นด้วย หรือผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับการชุมนุมสาธารณะนั้นที่อาจออกมาแสดงความคิดเห็นในทางตรงกันข้าม ดังนั้นผู้จัดให้มีการชุมนุมก็ดี ผู้เข้าร่วมการชุมนุมก็ดี เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลการชุมนุมก็ดีจึงต้อง ร่วมกัน บริหารความเสี่ยงที่ว่านี้อย่างใกล้ชิดทั้งก่อนและระหว่างการชุมนุมสาธารณะเพื่อให้การชุมนุมสาธารณะเป็นไปโดยสงบ ไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น และไม่ก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในบ้านเมือง
ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะของหลายประเทศจึงกำหนด มาตรการบริหารความเสี่ยงร่วมกัน ของผู้เกี่ยวข้องกับการชุมนุมสาธารณะไว้อย่างชัดเจน โดยกำหนดให้ผู้จัดให้มีการชุมนุมต้องแจ้งวัตถุประสงค์ ตลอดจนวัน เวลา และสถานที่ที่จะชุมนุมหรือเดินขบวนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทราบล่วงหน้า และต้องปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กำหนดขึ้นเพื่อรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยในการชุมนุมและเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนอื่นที่อาจได้รับผลกระทบจากการชุมนุม ส่วนผู้เข้าร่วมการชุมนุมก็ต้องไม่กระทำการที่อาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในสังคมหรือที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้อื่น ขณะเดียวกันเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ต้องดูแลการชุมนุมอย่างใกล้ชิด ไม่ปล่อยให้มีการกระทำที่อาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในสังคมหรือที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้อื่น กรณีจึงกล่าวได้ว่า ตามหลักสากลนั้น การบริหารความเสี่ยงอันเนื่องมาจากการชุมนุมสาธารณะมิได้เป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ฝ่ายเดียว แต่ผู้จัดให้มีการชุมนุมและผู้เข้าร่วมการชุมนุมต้อง ร่วมกัน บริหารความเสี่ยงดังกล่าวด้วย
อย่างไรก็ดี มีหลายกรณีที่การบริหารความเสี่ยงที่จะเกิดความไม่สงบเรียบร้อยจากการชุมนุมสาธารณะเกิดความล้มเหลวอันสืบเนื่องจากปัจจัยต่าง ๆ เช่น การไม่ให้ความร่วมมือของผู้จัดให้มีการชุมนุมหรือผู้เข้าร่วมการชุมนุม การละเลยหรือล่าช้าในการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลการชุมนุม หรือการกระทำของผู้ไม่ประสงค์ดี ทำให้การชุมนุมสาธารณะพัฒนาเป็นความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในบ้านเมืองหรือละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น จึงมีความจำเป็นโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ที่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยจะต้องดำเนินการเพื่อ ยุติ การชุมนุมที่สร้างความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในบ้านเมืองหรือที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นนั้น ซึ่งหลักการที่ถือความั่นคงของรัฐและความสงบเรียบร้อยของสังคมต้องมาก่อนนั้นเป็นหลักสากลเช่นกัน ดังจะเห็นได้จากการที่กฎหมายของนานาอารยะประเทศล้วนแล้วแต่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยเข้ายุติการชุมนุมสาธารณะที่กลายเป็นการชุมนุมที่กระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองหรือที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นทั้งสิ้น
สำหรับการใช้กำลังเข้ายุติการชุมนุมที่สร้างความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในบ้านเมืองหรือที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นนั้น มิใช่ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐจะกำหนดมาตรการต่าง ๆตามอำเภอใจ เนื่องจากการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามหลักการปกครองโดยกฎหมายนั้น นอกจากต้องเป็นกรณีที่มีกฎหมายให้อำ นาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการแล้ว การดำเนินการนั้นต้องมีเหตุผลรองรับชัดเจนและต้องไม่เกินกว่าเหตุหรือต้องได้สัดส่วนด้วย ทั้งนี้ ศาลปกครองกลางได้วางหลักในการใช้กำลังเข้ายุติการชุมนุมที่สร้างความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในบ้านเมืองหรือที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นไว้ในคำสั่งกำหนดมาตรการชั่วคราวในคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐๕/๒๕๕๑ ว่า ...การกระทำของเจ้าหน้าที่ตำรวจเพื่อสลายการชุมนุมจะต้องกระทำเท่าที่จำเป็น โดยคำนึงถึงความเหมาะสม มีลำดับขั้นตอนตามหลักสากลที่ใช้ในการสลายการชุมนุมของประชาชน...
แม้เป็นการยากที่จะค้นหา หลักสากล ที่ใช้ในการสลายการชุมนุมของประชาชน เนื่องจากแต่ละประเทศล้วนมีมาตรฐานในการดำเนินการแตกต่างกัน แต่ในฐานะที่ประเทศไทยเป็นสมาชิกของสหประชาชาติและผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามพันธกรณีต่าง ๆ ของสหประชาชาติ กรณีจึงอาจนำพันธกรณีของสหประชาชาติมาพิจารณาประกอบการกำหนด หลักการ หรือ กรอบ ใช้กำลังเข้ายุติการชุมนุมที่สร้างความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในบ้านเมืองหรือที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นในฐานะที่เป็นหลักสากลที่ทุกประเทศยอมรับ
หากพิจารณา Code of Conduct for Law Enforcement Officials ของสหประชาชาติ ที่ได้รับการรับรองโดยมติที่ประชุมใหญ่สหประชาชาติที่ ๓๔/๑๖๙ เมื่อวันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๒๒ จะพบว่า มาตรา ๒[1] ของ Code of Conduct ดังกล่าวได้กำหนด กรอบการปฏิบัติหน้าที่ ของ Law Enforcement Officials ในกรณีที่มีการกระทำใด ๆ ที่มีโทษอาญา รวมทั้งการกระทำที่ก่อให้เกิดความรุนแรง ทำลาย หรือเป็นอันตราย (violent, predatory and harmful acts) ด้วย[2] โดย Law Enforcement Officials ในที่นี้หมายรวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายซึ่งใช้อำนาจรักษาความสงบเรียบร้อย (police powers) โดยเฉพาะอำนาจในการจับกุมหรือควบคุมตัว ไม่ว่าจะมาจากการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง และถ้าทหารเป็นผู้มีอำนาจตามกฎหมายในการใช้อำนาจนั้น ให้หมายความรวมถึงทหารด้วย[3] ในการปฏิบัติหน้าที่ Law Enforcement Officials ต้องเคารพและคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และสิทธิมนุษยชนของบุคคลทุกคน ในการนี้ มาตรา ๓[4] กำหนดกรอบการใช้กำลัง (use of force) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าให้กระทำได้เพียงเฉพาะกรณีที่จำเป็นอย่างยิ่งและเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น กรณีจึงเห็นได้ชัดว่าการใช้กำลังของเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องเป็นกรณียกเว้นและมาตรการที่ใช้ต้องไม่เกินกว่าเหตุหรือต้องได้สัดส่วนด้วย
แม้ Code of Conduct for Law Enforcement Officials ของสหประชาชาติดังกล่าวข้างต้นจะได้กำหนดกรอบการใช้กำลัง (use of force) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้แล้ว แต่ยังคงมีปัญหาในการนำไปใช้เนื่องจากเป็นกรอบที่กว้างมาก UN Congress ในการประชุมเรื่อง Prevention of Crime and the Treatment of Offenders ครั้งที่ ๘ ที่กรุงฮาวานา ประเทศคิวบา ระหว่างวันที่ ๒๗ สิงหาคม ถึงวันที่ ๗ กันยายน ๒๕๓๓ จึงได้มีการรับรอง Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials ที่มี
รายละเอียดมากขึ้น โดยในส่วนที่เกี่ยวกับการยุติการชุมนุมสาธารณะนั้น ได้มีการกำหนด หลักในการจัดการการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (Policing Unlawful Assemblies) ไว้ด้วยในหลักข้อ ๑๒-๑๔[5]
หลักในการจัดการการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตาม Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials ยอมรับว่า ประชาชนมีสิทธิเข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะที่ชอบด้วยกฎหมายและโดยสงบ (lawful and peaceful assemblies) ตามปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ดังนั้น รัฐบาล หน่วยงานของรัฐ และเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องตระหนักว่าการใช้กำลังและอาวุธ (force and firearms) ควรเป็นไปอย่างจำกัดโดยมีหลักว่า
(๑) ถ้าเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่ก่อให้เกิดความรุนแรง (Unlawful but non-violent) เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องหลีกเลี่ยงการใช้กำลัง (use of force) หรือหากไม่สามารถหลีกเลี่ยงการใช้กำลังได้ ให้ใช้กำลังเพียงเท่าที่จำเป็น
(๒) ถ้าเป็นการชุมนุมที่ก่อให้เกิดความรุนแรง (Violent assemblies) เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจใช้อาวุธได้ (use firearms) หากไม่สามารถใช้มาตรการอื่นที่อันตรายน้อยกว่านี้ได้
ทั้งนี้ ข้อ ๙[6] ของ Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials วางหลักในการใช้อาวุธเพิ่มเติมไว้ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องไม่ใช้อาวุธต่อบุคคลอื่น เว้นแต่เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ต่อไปนี้
เพื่อป้องกันตนเองหรือบุคคลอื่นให้พ้นจากภยันตรายร้ายแรงต่อชีวิตหรือร่างกาย
เพื่อป้องกันมิให้เกิดการกระทำความผิดอาญาร้ายแรงที่อาจก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิต
เพื่อจับกุมผู้ที่กระทำการอันเป็นอันตรายหรือต่อสู้เจ้าพนักงานหรือเพื่อป้องกันมิให้บุคคลดังกล่าวหลบหนี
นอกจากนี้ ต้องเป็นกรณีที่ปรากฏว่าการใช้มาตรการอื่นไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวได้ ส่วนการใช้อาวุธร้ายแรงโดยเจตนาให้กระทำได้เฉพาะเพื่อป้องกันชีวิตในกรณีที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้เท่านั้น
ส่วนกฎการใช้อาวุธนั้น ข้อ ๑๐[7] ของ Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials วางหลักไว้ว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องแสดงตนก่อนการใช้อาวุธและต้องแจ้งเตือนให้ทราบล่วงหน้าว่าจะมีการใช้อาวุธ เว้นแต่การดำเนินการดังกล่าวอาจทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเสี่ยงที่จะได้รับอันตราย หรือทำให้บุคคลอื่นเสี่ยงที่จะได้รับอันตรายแก่ชีวิตหรือร่างกาย หรือเป็นที่ชัดเจนว่าไม่มีความเหมาะสมหรือจำเป็นที่ต้องดำเนินการดังกล่าวในสถานการณ์เช่นนั้น
ผู้เขียนเห็นว่าหลักการใช้กำลังและอาวุธของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตาม Code of Conduct for Law Enforcement Officials แ ล ะ Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials ดังกล่าวข้างต้นสามารถถือเป็น หลักสากล สำหรับการสลายการชุมนุมของประชาชนตามคำสั่งกำหนดมาตรการชั่วคราวของศาลปกครองกลางในคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐๕/๒๕๕๑ ได้ เพราะมีผลผูกพันสมาชิกสหประชาชาติให้ต้องปฏิบัติตาม อีกทั้งหลักการที่กำหนดไว้ใน Code of Conduct และ Basic Principles ดังกล่าวก็สอดคล้องกับหลักนิติธรรมตามมาตรา ๓ วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยเรียกร้องว่าการใช้กำลังและอาวุธของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายต้องมีเหตุผลรองรับชัดเจน ไม่เกินกว่าเหตุและไม่สามารถใช้มาตรการอื่นแทนได้ และมีข้อสังเกตเกี่ยวกับหลักสากลดังกล่าวมาประยุกต์ใช้ในการใช้กำลังและอาวุธของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายรวม ๓ ประการ ดังนี้
(๑) หลักสากล ในการยุติการชุมนุมสาธารณะ แบ่งออกเป็น ๒ ส่วน คือ การใช้กำลัง (Use of force) กับ การใช้อาวุธ (Use of firearms) สำหรับการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่ไม่สร้างความรุนแรงนั้น เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจใช้กำลังเข้ายุติการชุมนุมได้ แต่จะใช้อาวุธมิได้ ส่วนในกรณีการชุมนุมสาธารณะที่ก่อให้เกิดความรุนแรงเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจใช้อาวุธได้ แต่ต้องเป็นไปเพื่อป้องกันตนเองหรือบุคคลอื่นให้พ้นจากภยันตรายร้ายแรงต่อชีวิตหรือร่างกาย เพื่อป้องกันมิให้เกิดการกระทำความผิดอาญาร้ายแรงที่อาจก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิต หรือเพื่อจับกุมผู้ที่กระทำการอันเป็นอันตรายหรือต่อสู้เจ้าพนักงานหรือเพื่อป้องกันมิให้บุคคลดังกล่าวหลบหนี และการใช้อาวุธร้ายแรงโดยเจตนาให้กระทำได้เฉพาะเพื่อป้องกันชีวิตในกรณีที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้เท่านั้น แต่ไม่ว่าจะเป็นการใช้กำลังหรือการใช้อาวุธต้องเป็นกรณีที่ปรากฏว่าไม่มีมาตรการอื่นที่จะใช้ในการยุติการชุมนุมนั้นได้แล้วเท่านั้น
(๒ ) Code of Conduct for Law Enforcement Officials แ ล ะ Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials กล่าวถึงเฉพาะ หลักการ ในการใช้กำลังและการใช้อาวุธเท่านั้น มิได้กล่าวถึง กระบวนการ หรือ วิธีการ ในการใช้กำลังและการใช้อาวุธ ดังนั้น สมาชิกสหประชาชาติแต่ละประเทศจึงมีดุลพินิจที่จะกำหนดกระบวนการ ขั้นตอน และวิธีการในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือที่ก่อให้เกิดความรุนแรงได้ตามความเหมาะสมภายใต้ หลักการ ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น ดังจะเห็นได้จากการที่สมาชิกสหประชาชาติแต่ละประเทศมีกระบวนการ ขั้นตอน และวิธีการในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือที่ก่อให้เกิดความรุนแรงแตกต่างกัน
(๓) เงื่อนไขในการใช้กำลังและการใช้อาวุธตาม Code of Conduct for Law Enforcement Officials และ Basic Principles of the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials นั้น อยู่ที่ว่าการชุมนุมสาธารณะนั้นก่อให้เกิดความรุนแรง (violent) ขึ้นหรือไม่ แต่ทั้ง Code of Conduct และ Basic Principles ดังกล่าวข้างต้นมิได้นิยามว่าการชุมนุมสาธารณะที่ก่อให้เกิดความรุนแรงนั้นมีลักษณะอย่างไร เนื่องจากสมาชิกสหประชาชาติแต่ละประเทศมีทัศนคติในเรื่องนี้แตกต่างกัน แต่ละประเทศจึงมีดุลพินิจที่จะพิจารณาว่ากรณีใดเป็นการชุมนุมสาธารณะที่ก่อให้เกิดความรุนแรง
_________________________________
[1] Article 2
In the performance of their duty, law enforcement officials shall respect and protect human
dignity and maintain and uphold the human rights of all persons.
[2] ๓Article 1
Law enforcement officials shall at all times fulfill the duty imposed upon them by law, by serving the community and by protecting all persons against illegal acts, consistent with the high degree of responsibility required by their profession. Commentary:
(a) The term "law enforcement officials', includes all officers of the law, whether appointed or elected, who exercise police powers, especially the powers of arrest or detention.
(b) In countries where police powers are exercised by military authorities, whether uniformed or not, or by State security forces, the definition of law enforcement officials shall be regarded as including officers of such services.
(c) Service to the community is intended to include particularly the rendition of services of assistance to those members of the community who by reason of personal, economic, social or other emergencies are in need of immediate aid.
(d) This provision is intended to cover not only all violent, predatory and harmful acts, but extends to the full range of prohibitions under penal statutes. It extends to conduct by persons not capable of incurring criminal liability.
[3] Ibid.
[4] Article 3
Law enforcement officials may use force only when strictly necessary and to the extent required for the performance of their duty.
[5] Policing unlawful assemblies
12. As everyone is allowed to participate in lawful and peaceful assemblies, in accordance with the principles embodied in the Universal Declaration of Human Rights and the International Covenant on Civil and Political Rights, Governments and law enforcement agencies and officials shall recognize that force and firearms may be used only in accordance with principles 13 and 14.
13. In the dispersal of assemblies that are unlawful but non-violent, law enforcement officials shall avoid the use of force or, where that is not practicable, shall restrict such force to the minimum extent necessary.
14. In the dispersal of violent assemblies, law enforcement officials may use firearms only when less dangerous means are not practicable and only the minimum extent necessary. Law enforcement officials shall use firearms in such cases, except under the conditions stipulated in principle 9.
[6] Special provisions
9. Law enforcement officials shall not use firearms against persons except in self-defence or defence of others against the imminent threat of death or serious injury, to prevent the perpetration of a particularly serious crime involving grave threat to life, to arrest a person presenting such a danger and resisting their authority, or to prevent his or her escape, and only when less extreme means are insufficient to achieve these objectives. In any event, intentional lethal use of firearms may only be made when strictly unavoidable in order to protect life.
[7] 10. In the circumstances provided for under principle 9, law enforcement officials shall identify themselves as such and give a clear warning of their intent to use firearms, with sufficient time for the warning to be observed, unless to do so would unduly place the law enforcement officials at risk or would create a risk of death or serious harm to other persons, or would be clearly inappropriate or pointless in the circumstances of the incident.
|
|
|
พิมพ์จาก http://www.public-law.net/view.aspx?ID=1872
เวลา 19 เมษายน 2567 08:37 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)
|
|
