ครั้งที่ 369

3 กันยายน 2561 10:57 น.

       "การห้ามนักการเมืองดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกัน"
       ปัญหาเรื่องการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกัน (cumul des mandats) ของนักการเมืองฝรั่งเศสเป็นเรื่องที่ถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นทั้งทางด้านการเมืองและสังคมตลอดเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมา เพราะในประเทศฝรั่งเศสนั้น นักการเมืองระดับชาติสามารถดำรงตำแหน่งนักการเมืองระดับท้องถิ่นได้ในเวลาเดียวกัน แต่ก็มีกฎหมายหลายฉบับที่ห้ามการดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในเวลาเดียวกันคือรัฐบัญญัติฉบับปีค.ศ. 1985 ค.ศ. 2000 และ ค.ศ. 2004 ล่าสุด ในแผนการปฏิรูปสถาบันของรัฐที่นายกรัฐมนตรีคนปัจจุบันได้นำเสนอต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 4 เมษายนค.ศ. 2018 ที่ผ่านมานั้น มีความพยายามที่จะวางกรอบของการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งของนักการเมืองในเวลาเดียวกันให้แคบลงโดยมุ่งที่จะห้ามการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีกับผู้บริหารท้องถิ่นและจำกัดการดำรงตำแหน่งในเวลาเดียวกันของสมาชิกรัฐสภากับผู้ดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
       ก่อนที่จะมีการเสนอแผนการปฏิรูปสถาบันของรัฐในปี ค.ศ. 2014 การดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันของนักการเมืองถือเป็นเรื่องปกติในระบบการเมืองของประเทศฝรั่งเศสที่ปฏิบัติต่อเนื่องมาเป็นเวลานานตั้งแต่เริ่มต้นสาธารณรัฐที่ห้าในปี ค.ศ. 1958 แล้ว เมื่อพิจารณาข้อมูลของการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันของนักการเมืองในปี ค.ศ. 2012 ซึ่งเป็นปีที่มีการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันสูงมาก พบว่า สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนทั้งหมด 577 คน มี 476 คนหรือร้อยละ 82 ที่ดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันส่วนสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 348 คน มี 267 คนหรือร้อยละ 77 ที่ดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกัน
       ประเทศฝรั่งเศสน่าจะเป็นประเทศเดียวในยุโรปที่ยอมให้นักการเมืองดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันได้ ในขณะที่ประเทศอื่นๆมีข้อห้ามหรือมีความเป็นไปได้น้อยมากที่ให้มีการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้งในเวลาเดียวกัน
       แม้ประเทศฝรั่งเศสยอมให้นักการเมืองดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันได้ แต่ก็ไม่ได้ยอมทั้งหมดทุกตำแหน่งเพราะมีข้อห้ามอยู่หลายประการด้วยกัน โดยรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญลงวันที่ 30 ธันวาคม ค.ศ. 1985 และรัฐบัญญัติลงวันที่ 5 เมษายน ค.ศ. 2000 ได้กำหนดข้อจำกัดของการดำรงตำแหน่งบางตำแหน่งในเวลาเดียวกันเอาไว้โดยมีหลักเกณฑ์คือ
       -ห้ามเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (député ) และสมาชิกวุฒิสภา (sénateur) ในเวลาเดียวกัน 
       -ห้ามเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาและเป็นสมาชิกสภายุโรป (député européen) ในเวลาเดียวกัน 
       นอกจากนี้แล้วในการเมืองระดับชาติ ยังมีการกำหนดเอาไว้ว่า
       -สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภายุโรปจะดำรงตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตำแหน่งเดียวคือ เป็นสมาชิกสภาภาค (conseiller régional) สมาชิกสภาจังหวัด (conseiller départemental ) สมาชิกสภาเมืองปารีส (conseiller de Paris) สมาชิกสภาเกาะ Corse หรือ Guyana หรือ Martinique ( conseiller à l’assemblée de Corse ou de Guyane ou de Martinique) หรือสมาชิกสภาเทศบาล (conseiller municipal) ที่มีประชากรต่ำกว่า 1000 คน
       ส่วนในการเมืองระดับท้องถิ่น ผู้ที่มาจากการเลือกตั้งท้องถิ่นจะเป็นประธานสภาภาค (président de conseil régional) ประธานสภาบริหารเกาะCorse (président du conseil exécutif de Corse) ประธานสภาจังหวัด (président de conseil départemental) นายกเทศมนตรี (maire) ผู้อำนวยการเขต (maire d’arrondissement)ในเวลาเดียวกันไม่ได้
       ข้อห้ามทั้งหลายไม่ได้ห้ามก่อนที่จะสมัครเข้ารับเลือกตั้ง แต่เมื่อได้รับเลือกตั้งเข้ามาเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาแล้ว จะต้องเลือกว่าจะดำรงตำแหน่งใด ส่วนสมาชิกสภายุโรปและสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องทิ้งตำแหน่งที่เก่าที่สุด
       ก่อนที่จะมีการปฏิรูประบบการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันในปี ค.ศ. 2014 สมาชิกรัฐสภาเกือบร้อยละ 60 ดำรงตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่น
       ในวันที่ 14 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 2014 มีกฎหมายออกมาสองฉบับเพื่อปฏิรูประบบการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกัน กฎหมายฉบับแรกเป็นกฎหมายระดับรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (loi organique) ที่ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสมาชิกวุฒิสภาดำรงตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่น ส่วนกฎหมายฉบับที่สองเป็นกฏหมายระดับรัฐบัญญัติ (loi) ที่ห้ามสมาชิกสภายุโรปดำรงตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่น บทบัญญัติที่ถูกกำหนดไว้ในกฎหมายทั้งสองฉบับในปี ค.ศ. 2014 นี้มีที่มาจากภารกิจที่ริเริ่มโดยอดีตประธานาธิบดีสองคนคือ ประธานาธิบดี Nicolas Sarkozy และประธานาธิบดี François Hollande ที่ต่างก็ได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาศึกษาปัญหาของประเทศและนำไปสู่ข้อเสนอที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญหรือร่างกฏหมาย ภารกิจแรกเป็นผลงานที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ.2007 ของคณะกรรมการชื่อ Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidé ที่มีนาย Édouard Balladur เป็นประธาน คณะกรรมการชุดนี้มีข้อเสนอหลายประเด็นที่นำไปสู่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา แต่ก็น่าเสียดายที่ข้อเสนอข้อหนึ่งคือ การห้ามสมาชิกรัฐสภาเป็นฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ได้ถูกนำไปใช้ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 2008 ส่วนภารกิจที่สองเป็นผลงานในปี ค.ศ.2012 ของคณะกรรมการชื่อ Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique ที่มีนาย Lionel Jospin เป็นประธาน คณะกรรมการชุดนี้ยืนยันในหลักการเดิมของคณะกรรมการชุดปี ค.ศ.2007
       กฎหมายทั้งสองฉบับที่ออกมาในปี ค.ศ.2014 ได้ขยายลักษณะต้องห้ามในบางตำแหน่งโดยมีรายละเอียดดังนี้คือ
       ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภายุโรปและสมาชิกวุฒิสภา ดำรงตำแหน่งดังต่อไปนี้ในเวลาเดียวกันกับการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสมาชิกสภายุโรปและสมาชิกวุฒิสภา
       -นายกเทศมนตรี (maire) ผู้อำนวยการเขต(maire d’arrondissement) รวมถึงตำแหน่งที่เป็นรองและตำแหน่งที่เป็นผู้ช่วยของตำแหน่งทั้งสอง
       -ประธานและรองประธานในองค์การมหาชนร่วมที่เกิดจากความร่วมมือของเทศบาล (établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ) สหการผสม (syndicat mixte)
       -ประธานหรือรองประธานสภาจังหวัด (président ou vice-président de conseil départemental)
       -ประธานหรือรองประธานสภาภาค (président ou vice-président de conseil régional)
       -ประธานหรือกรรมการในสภาบริหารของเกาะ Corse หรือประธานสภาเกาะ Corse (président ou membre du conseil exécutif de Corse et président de l’assemblée de Corse) 
       -ประธาน รองประธานหรือสมาชิกฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในดินแดนโพ้นทะเลและประธานหรือรองประธานสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในดินแดนโพ้นทะเล (président, vice-président ou membre des exécutifs locaux en outre-mer et président ou vice-président des assemblées d’outre-mer)
       -ประธานหรือรองประธานในองค์กรที่ทำหน้าที่ฝ่ายสภาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายระดับรัฐบัญญัติ (président ou vice-président de l’organe délibérant de toute autre collectivité territoriale créée par la loi เช่น มหานคร (métropoles) 
       -ประธานสภาชาวฝรั่งเศสที่อยู่ในต่างประเทศ (président de l’Assemblée des Français de l’étranger) หรือสมาชิกของสภานั้น และรองประธานสภาที่ปรึกษาของชาวฝรั่งเศสที่อยู่ในต่างประเทศ (conseil consulaire)
       ในกรณีที่ได้รับการเลือกตั้งให้ดำรงตำแหน่งใหม่ สมาชิกรัฐสภาจะต้องลาออกจากตำแหน่งเก่าที่เป็นอยู่ภายใน 30 วัน ตัวอย่างเช่น เมื่อนายกเทศมนตรีได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็จะต้องลาออกจากตำแหน่งนายกเทศมนตรี
       บทบัญญัติของกฎหมายเหล่านี้มีระยะเวลาในการใช้บังคับที่แตกต่างกันขึ้นอยู่กับวันที่มีการเลือกตั้งตำแหน่งนั้น กล่าวคือ กฎหมายมีผลใช้บังคับกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเมื่อเดือนมิถุนายน ค.ศ. 2017 มีผลใช้บังคับกับสมาชิกวุฒิสภาเมื่อเดือนตุลาคม ค.ศ. 2017 และจะมีผลใช้บังคับกับสมาชิกสภายุโรปในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2019
       กฎหมายทั้ง 2 ฉบับที่กล่าวไปข้างต้นนั้นก่อให้เกิดผลกระทบโดยตรงต่อการเข้าสู่ตำแหน่งของนักการเมืองทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งในปี ค.ศ. 2017 มีการเลือกตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรร้อยละ 38 ต้องลาออกจากการเป็นผู้บริหารท้องถิ่นนอกจากนี้แล้ว ยังมีคนจำนวนมากที่ไม่ยอมสมัครเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพราะไม่ต้องการพ้นจากตำแหน่งสำคัญในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กรณีดังกล่าวก็เป็นเช่นเดียวกันกับการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา
       ผลที่ตามมาอีกประการหนึ่งก็คือข้อห้ามดังกล่าวทำให้ผู้หญิงเข้ามาสู่รัฐสภามากขึ้นโดยสภาผู้แทนราษฎรมีสมาชิกที่เป็นหญิงร้อยละ 38.82 ในขณะที่วุฒิสภามีสมาชิกที่เป็นหญิงร้อยละ 32
       การปฏิรูประบบการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันยังคงเดินหน้าต่อไป ล่าสุดเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม ค.ศ.2017 ประธานาธิบดี Emmanuel Macron ได้แถลงต่อรัฐสภาว่าจะทำการปฏิรูปประเทศต่อไปอีกในหลายๆด้าน ต่อมาในวันที่ 4 เมษายน ค.ศ.2018 นายกรัฐมนตรีได้เสนอแผนการปฏิรูปสถาบันซึ่งประกอบด้วยแผนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายธรรมดาภายใต้หลักการที่ว่าเพื่อให้เป็นประชาธิปไตยที่มีตัวแทนมากขึ้น มีความรับผิดชอบและมีประสิทธิภาพ (pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace) ในข้อเสนอของนายกรัฐมนตรี มีเรื่องการห้ามรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและจำกัดการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันของสมาชิกรัฐสภา กับฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
       โดยเรื่องดังกล่าวอยู่ในข้อเสนอที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญซึ่งเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม ค.ศ. 2018 ที่ผ่านมา ในมาตราแรกของร่างรัฐธรรมนูญได้บัญญัติเอาไว้ว่า การปฎิบัติหน้าที่ของสมาชิกในคณะรัฐมนตรีขัดกับการปฏิบัติหน้าที่ฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือประธานสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการรวมกลุ่มกันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนบางแห่งตามเงื่อนไขที่จะได้ไปกำหนดอาไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญต่อไป ข้อห้ามนี้ไม่ได้เป็นของใหม่แต่เป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลที่มีมากว่า20 ปีแล้ว เริ่มในสมัยรัฐบาลที่มีนาย Lionel Jospin เป็นนายกรัฐมนตรีในปี ค.ศ. 1997 หลักนี้ประธานาธิบดีทุกคนยกเว้นนาย Nicolas Sarkozy นำมาใช้ ส่วนในรัฐบาลชุดปัจจุบันนั้นในปี ค.ศ. 2017 ประธานาธิบดี Emmanuel Macron ได้ขอให้รัฐมนตรีใหม่ลาออกจากตำแหน่งผู้บริหารในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
       ในร่างกฏหมายประกอบรัฐธรรมนูญและในร่างกฎหมายธรรมดาที่เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อเดือนพฤษภาคม ค.ศ.2018 ได้วางหลักทั่วไปของการห้ามนักการเมืองดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันไว้ว่า ห้ามสมาชิกรัฐสภา และผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำรงตำแหน่งมากกว่าสามตำแหน่งในเวลาเดียวกันโดยข้อห้ามดังกล่าวถูกเสนอให้นำไปใช้กับ
       -สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภายุโรป สมาชิกวุฒิสภา
       -ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประธานสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเดียวกัน 
       มีข้อยกเว้นสำหรับเทศบาล (commune) ที่มีขนาดเล็กก็คือ นายกเทศมนตรีในเทศบาลที่มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 9000 คนหรือผู้บริหารขององค์การมหาชนร่วมที่เกิดจากความร่วมมือของเทศบาล (établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ) สหการผสม (syndicat mixte) ที่มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 25,000 คน ที่ในข้อเสนอกำหนดให้ดำรงตำแหน่งมากกว่าสามตำแหน่งในเวลาเดียวกันได้
       คาดกันว่า หากร่างกฏหมายที่รัฐบาลนำเสนอได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา กว่าจะนำมาใช้ได้ก็คงในปี ค.ศ. 2032 ครับ ระยะทางยังอีกนานกว่าจะไปถึงจุดที่ประเทศฝรั่งเศสพยายามต่อสู้มาเป็นเวลาหลายทศวรรษ 
       เมื่อมองย้อนกลับมาดูสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศไทย ก็จะพบว่า เรามีข้อห้ามการดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่งในเวลาเดียวกันอยู่แล้ว เพียงแต่มีข้อยกเว้นในบางช่วงเวลาโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลาที่มีการรัฐประหารดังเช่นในเวลานี้ครับ คงไม่ต้องดูกันทุกตำแหน่งนะครับว่าใครดำรงตำแหน่งพร้อมกันในเวลาเดียวกันในตำแหน่งใดบ้าง ดูแค่สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติก็พอครับเพราะว่าผู้ที่นั่งอยู่ในนั้นส่วนใหญ่ก็จะมีอีกอาชีพหนึ่ง บางคนก็เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในเวลาเดียวกันกับที่ยังเป็นข้าราชการประจำอยู่ ส่วนผู้ที่ประกอบกิจการต่างๆในภาคเอกชนก็ยังเห็นปฎิบัติหน้าที่เดิมกันอยู่ นี่คือข้อยกเว้นของประเทศไทยในยามนี้ครับ
       บทบรรณาธิการครั้งนี้คงไม่มีความหมายอะไรเป็นพิเศษ เพียงแต่ผมเห็นว่าระบบการเมืองของแต่ละประเทศนั้นไม่เหมือนกันและบังเอิญได้อ่านบทความที่เกี่ยวข้องกับการดำรงตำแหน่งพร้อมกันในเวลาเดียวกันของประเทศฝรั่งเศสก็เลยนำมาเล่าให้ฟังเผื่อเป็นข้อมูลในการทำงานทางวิชาการกันต่อไปครับ
        
       ในสัปดาห์นี้ เรามีบทความมานำเสนอ 1 บทความ คือบทความของคุณชำนาญ จันทร์เรือง ที่เขียนเรื่อง "มองอินโด มองไทย ในเรื่องการกระจายอำนาจ"  ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความไว้ ณ ที่นี้ด้วยครับ 
        
       พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 17 กันยายน พ.ศ. 2561 ครับ
       
       ศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์
       


พิมพ์จาก http://www.public-law.net/view.aspx?ID=2042
เวลา 2 กรกฎาคม 2565 05:05 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)