มาตรการก่อนการพิพากษาในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส โดย นางสาว ปาลีรัฐ ศรีวรรณพฤกษ์ 24 กรกฎาคม 2548 18:00 น.        บทความนี้จะขอกล่าวถึง “เทคนิค” ทางวิธีพิจารณาในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส หรือ Le référé ตามกฎหมายฉบับลงวันที่ 30 juin 2000 ซึ่งถือเป็นการปรับปรุงหลักการเรื่อง “เทคนิค” ของวิธีพิจารณาแบบใหม่และยกเลิกเทคนิคกระบวนวิธีพิจารณาที่ซ้ำซ้อนและมีปัญหาในการบังคับใช้ และเนื่องจากผู้เขียนมีความไม่แตกฉานในการประดิษฐ์ศัพท์กฎหมายฝรั่งเศส และมีความ “เกรง” ว่าอาจจะนำมาซึ่งความเข้าใจผิดๆ แก่ผู้อ่านแล้วนั้น ผู้เขียนจึงขอใช้ทับศัพท์คำว่า référé ในบทความนี้แทนคำว่า มาตรการก่อนการพิพากษา ซึ่งผู้เขียนมีความเห็นโดยส่วนตัวว่าเป็นนิยามของศัพท์คำว่า référé ที่สื่อได้ชัดเจนมากที่สุดในภาษาไทย เพราะเป็นนิยามที่ให้ความหมายถึง มาตรการใดๆ ก่อนการพิพากษา ซึ่งหมายความรวมถึง มาตรการ “ฉุกเฉิน” และ มาตรการ “ไม่ฉุกเฉิน” หรือ มาตรการใดๆที่ศาลอาจมีคำสั่งในระหว่างกระบวนการพิจารณา โดยในกฎหมายวิธีพิจารณาความปกครองของฝรั่งเศสนั้น ได้กล่าวถึงเรื่องนี้ไว้ในกฎหมายฉบับเก่าและได้มีการเปลี่ยนแปลงประเภทของ référé ให้คุ้มครองสิทธิของผู้ฟ้องคดีมากกว่าเดิมตามกฎหมายฉบับลงวันที่ 30 juin 2000                 référé สองประเภทที่เป็น référé “เกิดใหม่” ตามกฎหมายฉบับลงวันที่ 30 juin 2000 คือ référé-liberté มาตรการก่อนการพิพากษาในกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน และ référé –suspension มาตรการก่อนการพิพากษาในการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง โดยก่อนที่จะไปกล่าวถึงรายละเอียดของ référé ทั้งสองชนิดดังกล่าวนั้น ควรจะทำความเข้าใจแต่เบื้องต้นก่อนว่า référé ทั้งสองประเภทซึ่งแม้จะเป็น référé “เกิดใหม่” ตามบทบัญญัติของกฎหมายฉบับเดียวกันก็จริง แต่ référé ทั้งสองชนิดดังกล่าวก็มีความแตกต่างกันตั้งแต่หลักการในการ “สร้าง” référé ซึ่งทำให้เกิดผลต่อเนื่องไปถึงรายละเอียดและการ “นำมาใช้” ของศาลในกรณีที่แตกต่างกัน                 ก่อนการบังคับใช้ของกฏหมายฉบับวันที่ 30 juin 2000 ซึ่งมีผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของระบบ référé ในวิธีพิจารณาความปกครองของฝรั่งเศสนั้น กฎหมายวิธีพิจารณาความของฝรั่งเศสถือว่า référé ต่างๆปรากฎอยู่ในส่วนที่เรียกว่า les procédures d’urgence หรือ วิธีพิจารณาฉุกเฉิน ซึ่งไม่ถือเป็นวิธีพิจารณาที่เข้ามาแทนที่วิธีพิจารณาในกระบวนการปกติ แต่ได้มีการแยกประเภทของวิธีพิจารณาฉุกเฉินไว้เป็นสองประเภทด้วยกัน คือ วิธีการฉุกเฉินในแง่บวก ซึ่งหมายถึง วิธีการฉุกเฉินซึ่งอนุญาตให้มีการพิจารณาแยกเป็นอิสระออกไปจากการพิจารณาหลักที่คดีถึงที่สุด (recours au fond) กล่าวคือเป็นการพิจารณา “ระหว่าง” การพิจารณาคดีหลักโดยอาจจะมีการออกมาตรการหรือออกคำสั่งอย่างใดๆตามแต่ศาลจะเห็นสมควร อีกประเภทหนึ่งของวิธีพิจารณาฉุกเฉินตามกฎหมายเดิมก็คือ วิธีการฉุกเฉินในแง่นิเสธ หรือ ในแง่ลบ กล่าวคือ จะเป็นวิธีการฉุกเฉินซึ่งมีการพิจารณา “เมือ่” การพิจารณาหลักที่คดีถึงที่สุดเท่านั้น                 ดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า les procédure d’urgence หรือ วิธีพิจารณาฉุกเฉินไม่ได้มีจุดประสงค์ในการเข้ามาแทนที่วิธีการพิจารณาแบบปกติ แต่เป็นการเข้ามาของตุลาการศาลปกครองในการออกมาตรการใดๆที่จะเป็นได้โดยทันที โดยมิต้องรอให้การพิจารณาถึงที่สุดซึ่งอาจจะกินเวลานานพอสมควร วิธีการฉุกเฉินดังกล่าวเองจึงต้องมีการปรับปรุงเพื่อให้เป็นทางหนึ่งในการแก้ปัญหาการพิจารณาล่าช้าของวิธีพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศสซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหาตามมาถึงการละเมิดหลักการเรื่องการพิจารณาคดีด้วยความยุติธรรม หรือ procés équitable ตามมาตรา 6 แห่งปฎิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนยุโรป ซึ่งเป็นหนึ่งในกฎหมายพื้นฐาน (droits fondamentaux) ที่รัฐสมาชิกพึงรับรอง                 ตามประมวลกฎหมายปกครองเดิมของฝรั่งเศส หรือ La Code Justice Administrative (CJA) ได้จำแนก référé-liberté มาตรการก่อนการพิพากษาในกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานไว้ในจำพวกมาตรการฉุกเฉินในแง่บวก ซึ่งก่อนหน้าที่จะมีการเปลี่ยนแปลงระบบของ référé ตามผลของกฏหมายฉบับวันที่ 30 juin 2000 ดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้นนั้น ประมวลกฎหมายปกครองของฝรั่งเศสได้มีบทว่าด้วย référé หรือมาตรการก่อนการพิพากษาในแง่บวกดังกล่าวอยู่ด้วยกันสี่ประเทภ กล่าวคือ référé –conservatoire มาตรการใดๆเพื่อการฉุกเฉิน , référé –instruction มาตรการใดๆเพื่อการแสวงหาข้อเท็จจริง, référé –provision การงางเงินประกันก่อนการพิพากษา และ référé –injonction มาตรการหยุดการพิจารณาชั่วคราว โดยทั้งสี่มาตรการดังกล่าวต่างก็มีรายละเอียดในการบังคับใช้ ตลอดจนการปรับบทกฎหมายให้เข้ากับข้อเท็จจริงที่แตกต่างกัน แต่อย่างไรก็ดีทั้งสี่มาตรการดังกล่าวก็ต่างเป็นมาตรการ provisoire คือเป็นมาตรการชั่วคราว โดยไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการพิจารณาเนื้อหาคดีถึงทีสุด และเป็นมาตรการที่เปิดโอกาสให้ตุลาการนายเดียวเข้ามาตัดสินคดีโดยมิต้องรอการประชุมขององค์คณะตามปกติ โดยตุลาการเพียงนายเดียวดังกล่าวจะต้องมีตำแหน่งเป็นประธานศาลปกครองชั้นต้นหรือตุลาการอื่นตามที่ได้รับมอบหมายจากประธานศาลปกครองดังกล่าว ซึ่งในส่วนของการพิจารณาโดยตุลาการเพียงนายเดียวที่อาจจะมีคำสั่งใดๆนั้น เทคนิคดังกล่าวก็ยังมีความคล้ายคลึงกับมาตรการอื่นๆที่เปิดโอกาสในตุลาการเพียงนายเดียวสามารถออกคำสั่งอย่างใดๆซึ่งเป็นกรณีคำสั่งถึงที่สุด หรือ décision définitive ในเนื้อหาของคดีบางประเภทได้ ตัวอย่างเช่น การยกเลิกโทษการปรับด้านการเงิน ซึ่งมาตรการดังกล่าวก็คือเทคนิคที่เรียกว่า référé précontractuel มาตรการในเรื่องสัญญาทางปกครอง หรือ กรณีเกี่ยวกับวิทยุกระจายเสียง เป็นต้น                 ตามมาตรา 521-1 และ มาตรา 512-2 ซึ่งกล่าวถึง référé ใหม่อันเป็นเนื้อหาของบทความนี้นั้น มาตราดังกล่าวถูก “สร้าง” ขึ้นมาให้สอดคล้องกับอิทธิพลของกฎหมายสหภาพยุโรป โดยเป็นการให้นิยามของ référé ในเทคนิควิธีพิจารณาคดีปกครองเสียใหม่ โดยอยู่บนหลักการพื้นฐานของแนวคิดที่ว่า การร้องขอ référé ในระหว่างกระบวนการพิจารณาคดีหลักมิใช่สิ่งต้องห้าม แต่การร้องขอดังกล่าวต้องไม่ขัดขวางกระบวนพิจารณาของคดีหลัก อีกทั้งยังต้องพิจารณาถึงการคุ้มครองสิทธิพื้นฐานของผู้ฟ้องคดีมากยิ่งขึ้นอีกด้วย                 référé-liberté ตั้งอยู่บนพื้นฐานที่ว่า เป็นการเปิดโอกาสให้ตุลาการเข้ามามีส่วนในคดีโดยทันทีในกรณีที่สิทธิเสรีภาพ (ไม่ว่าจะเป็นกรณีใด) ของผู้ฟ้องคดีถูกละเมิด ซึ่งจะเห็นได้ว่าถ้อยคำที่กฎหมายใช้ คือ คำว่า “สิทธิเสรีภาพ” เป็นคำที่เปิดช่องให้มีการตีความได้ค่อนข้างกว้าง อีกประการหนึ่งก็คือ référé ดังกล่าวเป็นเทคนิคของวิธีพิจารณาที่ไม่กระทบกระเทือนการพิจารณาคดีหลัก จึงมีผลทำให้เกิดการพิจารณาคำขอในคดีเดียวกันแยกเป็นสองกรณี กล่าวคือ การพิจารณาคำขอในคดีหลัก และ การพิจารณาคำขอ référé ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาของตุลาการต่างนายกัน คือ องค์คณะปกติในการพิจารณาคดีหลัก และ ตุลาการเพียงนายเดียวในการพิจารณาคำขอ référé แต่อย่างไรก็ดีการพิจารณาโดยตุลาการเพียงนายเดียวก็ยังต้องเคารพหลักในการต่อสู้คดีของคู่ความ หรือ principe de contradictoire กล่าวคือการพิจารณาคดีโดยเปิดโอกาสให้คู่ความได้มีการต่อสู่คดี หรือ การเข้าถึงเอกสาร รวมทั้งการพิจารณาโดยตุลาการที่มีความเป็นกลาง ตลอดจนการเรียกคู่ความเข้ามาในกระบวนการพิจารณาโดยเปิดเผยของศาล                 ในกรณีที่คู่ความมีคำขอในสอง référé คือ ขอทั้ง référé-liberté มาตรการก่อนการพิพากษาในกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน และ référé –suspension มาตรการก่อนการพิพากษาในการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง ในกรณีเดียวกันนั้น ศาลจะมีคำสั่งไม่รับพิจารณาด้วยถือว่า การพิจารณา référé –liberté ซึ่งมาจาก référé-injonction ตามกฎหมายเดิมนั้น ต้องอยู่บนพื้นฐานของการละเมิดสิทธิเสรีภาพ อันจะส่งผลให้ต้องมีการพิจารณาคดีด้วยความรวดเร็วคือภายในสี่สิบแปดชั่วโมง และศาลเองก็สามารถออกมาตรการอย่างใดๆในการพิจารณาคำขอดังกล่าวได้ และคำสั่งในกรณีดังกล่าวก็สามารถอุทธรณ์ได้ต่อสภาแห่งรัฐ (ในนามของศาลปกครองสูงสุด) ภายในสิบห้าวัน ซึ่งต่างกับกรณี référé-suspension มาตรการก่อนการพิพากษาในการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง ซึ่งมาจาก sursis à exécution ตามกฎหมายเดิมที่ได้เปลี่ยนแปลงโดยการให้อำนาจตุลาการนายเดียวในการตัดสินและลดความยุ่งยากในหลายๆประการออกไป ดังนั้นข้อแตกต่างประการสำคัญของสอง référé ดังกล่าวคือ ศาลจะให้ความสำคัญมากกว่าในกรณี référé-liberté ซึ่งมีการบังคับใช้ที่กว้างกว่า référé-suspension ซึ่งเป็น référé ที่ศาลเห็นว่า “รอได้” และเป็นมาตรการ “รอง” ในการพิจารณา กล่าวคือ référé-suspension จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อศาลมีคำบังคับตามกฎหรือตามคำสั่งทางปกครองแล้วจึงจะสามารถมีการขอทุเลาการพิจารณาได้ กรณีดังกล่าวจึงส่งผลให้ référé-suspension ไม่สามารถอุทธรณ์ต่อไปได้ซึ่งต่างจากการอุทธรณ์ได้ต่อสภาแห่งรัฐ (ในนามของศาลปกครองสูงสุด) ภายในสิบห้าวันของ référé –liberté                 ในส่วนของรายละเอียด référé –liberté หรือ มาตรการก่อนการพิพากษาในกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน เป็นกรณีที่มีความคล้ายคลึงกับทฤษฎีกฏหมายปกครองในเรื่องของการกระทำของฝ่ายปกครองที่ไปกระทบต่อสิทธิพื้นฐานของประชาชน หรือ voie de fait ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลยุติธรรมจะเข้ามามีอำนาจในการพิจารณาคดีดังกล่าว ดังนั้น การเข้ามาของ référé-liberté ซึ่งมีการคุ้มครองโดยหลักเช่นเดียวกับทฤษฏีดั้งเดิมคือ voie de fait นั้นจึงส่งผลให้อำนาจการพิจารณาคดี “ที่เกียวกับคดีปกครอง” ตกอยู่ภายใต้อำนาจของศาลปกครองเพียงองค์กรเดียว โดยมิต้องมีศาลยุติธรรมเข้ามาข้องเกี่ยวอย่างแต่เดิม ซึ่งในส่วนนี้ฝรั่งเศสได้ปรับปรุงโดยได้รับอิทธิพลมาจากทฤษฎีการฟ้องตรงต่อศาลที่ทำการละเมิดโดยมิต้องใช้ศาลอื่นในการควบคุม ดังเช่นการที่ประชาชนมีส่วนฟ้องตรงในกรณีละเมิดรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า l’emparo ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของสเปน หรือการฟ้องตรงต่อศาลสหพันธรัฐของกฎหมายรัฐธรรมนูญเยอรมัน เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดี มาตรการก่อนการพิพากษาในกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน หรือ référé-liberté เองก็มีบทกฎหมายที่เปิดช่องในการบังคับใช้ที่ยืดหยุ่นและเปิดช่องมากกว่าvoie de fait กล่าวคือ มาตรการก่อนการพิพากษาในกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานนั้นมีเงื่อนไขในการร้องขอเพียงแค่ต้องเป็น “การกระทำที่ร้ายแรงและผิดกฎหมายของฝ่ายปกครองอย่างใดๆซึ่งละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน”เท่านั้น ซึ่งแตกต่างกับเงื่อนไขของ การกระทำของฝ่ายปกครองที่ไปกระทบต่อสิทธิพื้นฐานของประชาชน หรือ voie de fait ที่วางหลักถึง “การตัดสินของฝ่ายปกครองซึ่งละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน”                 แต่สำหรับ référé-suspension นั้น ดังที่กล่าวไปแล้วว่าเป็นการร้องขอแบบ “เสริม” กล่าวคือต้องมี “การบังคับตามกฎ” ออกมาก่อนแล้วจึงมีคำขอดังกล่าวตามมาเพื่อ “ขอทุเลาการบังคับ” นั้น กรณีดังกล่าวนี้จะต้องเป็นกรณีที่ศาลจะต้องตรวจสอบอำนาจของตนในการพิจารณาด้วยเนื่องจากคำขอดังกล่าวอาจมีผลเกี่ยวเนื่องกับคดีหลัก โดยเงื่อนไขในกรณีของ référé –suspension มาตรการก่อนการพิพากษาในการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง นั้นมีอยู่ด้วยกันสองประการคือ ต้องเป็นกรณีฉุกเฉิน (la situation d’urgence) และต้องเป็นกรณีที่มีข้อสงสัยที่หนักแน่นเพียงพอถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ขอให้ทำการทุเลานั้น (le doute sérieux) ซึ่งทั้งสองเงื่อนไขดังกล่าวก็ถือตามการวางหลักของคำวินิจฉัยของสภาแห่งรัฐ                 référé-liberté มาตรการก่อนการพิพากษาในกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน และ référé –suspension มาตรการก่อนการพิพากษาในการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง จึงเป็นกระจกสะท้อนให้เห็นถึงความพัฒนาของระบบวิธีพิจารณาคดีของฝรั่งเศสที่ “เติบโต” ไปถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถฟ้องศาลที่ทำละเมิดต่อตนโดยตรงและลดความยุ่งยากของการพิจารณาแบบองค์คณะซึ่งใช้เวลานานมาเป็นการพิจารณาพิพาาษาของตุลาการเพียงนายเดียว เพื่อป้องกันความยุ่งยากที่อาจจะตามมาจากการบังคับใช้มาตรา 6 แห่งปฎิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนยุโรป ซึ่งกล่าวถึงเรื่องการพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรมหรือ procès équitable ซึ่งในกรณีของการพิจารณาพิพากษาคำขอโดยตุลาการนายเดียวนี้ ยังมีอิทธิพลต่อเนื่องไปถึงแนวคิดในการปรับปรุงระบบศาลสิทธิมนุษยชนยุโรปที่จะเปิดโอกาสให้ตุลาการเพียงนายเดียวสามารถตัดสินคดีบางประเภทได้เพื่อลดความล่าช้าของการพิจารณาคดี ทั้งนี้ ตาม protocole ฉบับที่สิบสี่                 การปรับปรุงดังกล่าวจึงน่าจะเป็นข้อคิดอีกประการหนึ่งของระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองของไทยในการเปิดโอกาสให้มี “มาตรการก่อนการพิพากษา” ที่หลากหลายขึ้นและการเข้ามามีบทบาทของคตุลาการนายเดียวในกรณีที่เป็นคดีที่ไม่มีความยุ่งยากหรือเป็นกรณีคำขอ “รอง” จากคดีหลักเพื่อลดความล่าช้าในการดำเนินคดี ซึ่งจะส่งผลให้การผู้ฟ้องคดีได้รับการคุ้มครองสิทธิต่างๆมากขึ้นตามเจตนารมณ์ในการจัดตั้งศาลปกครอง                อ้างอิง        1. หนังสือ        CHAPUS René, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2004                LEBRETON Gilles, Droit administratif général, 2e édition, Armand Colin, 2000                2.บทความ        BACHELIER Gilles, Le référé-liberté, RFDA 2002, p.261                BEAL Antoine, CASSIA Paul, La nouvelle procédure applicable devant le juge administratif des référés : bilan jurisprudence (1er janvier – 28 février 2001), JCP, n°19-9 mai 2001, p.921                BOTOKO-CLAEYSEN Catherine, Le référé-liberté vu par les juges du fond : analyse des premières décisions de dix tribunaux administratifs, AJDA 28 octobre 2002, p.1046                FAVOREU Louis, La notion de liberté fondamentaux devant le juge administratif des référés, chron., Dalloz 2001, p.1739                PETIT Serge, Voie de fait et détention abritraire, Gazette du palais, Recueil septembre-octobre 2002                PISSALOUX Jean-Luc, Quelques réflexions dubitatives sur les nouvelles procédures du référé administratif, Droit administratif- Edition du Juris-Classeur, octobre 2004, p.4                VANDERNMEEREN Roland , Le référé-suspension, RFDA 2002, p.356                3.อื่นๆ (ไม่ปรากฎชื่อผู้แต่ง)                Chroniques Procédures d’urgence, AJDA, 20 février 2001, p.146                Actualité jurisprudentielle, AJDA, 20 juillet/20 août 2001, p.675 พิมพ์จาก http://www.public-law.net/view.aspx?ID=792 เวลา 19 เมษายน 2567 19:31 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)