ครั้งที่ 120 30 ตุลาคม 2548 21:41 น.        "องค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของอิตาลี"        สองสัปดาห์ที่ผ่านมา ผมอยู่ที่ประเทศอิตาลีและประเทศฝรั่งเศสครับ มาเรื่องงานด้วยแล้วก็ถือโอกาสพักผ่อนไปด้วยครับ ช่วงที่ผ่านมาอากาศทั้งที่อิตาลีและฝรั่งเศสกำลังสบายไม่หนาวแล้วก็ไม่ร้อน การมาต่างประเทศครั้งนี้ผมมีเวลาว่างระหว่างที่ต้องทำงานหลายวัน ก็เลยมีโอกาสทั้งได้ไปเที่ยวทั้งซื้อของครับ แล้วที่ฝรั่งเศสผมพอมีเวลาว่างหลายวันก็เลยไปเยี่ยมเพื่อนที่เมือง Nantes เสีย 4 วันครับ รวมความแล้วมาต่างประเทศเที่ยวนี้ก็ได้พักผ่อนหลายวันหน่อยครับ                ที่อิตาลีและฝรั่งเศส ผมมาพบกับองค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าครับ ก็เลยถือโอกาสเล่าให้ฟังกันครับ แต่เนื่องจากในคราวนี้เรามีบทความเรื่อง “องค์กรมหาชนอิสระในกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจฝรั่งเศส” ที่เขียนโดย นางสาวกิตยาภรณ์ ประยูรพรหม และ นางสาวพิมพ์ดาว จันทรขันตี นักเรียนไทยในประเทศฝรั่งเศสที่ทั้ง 2 คนได้มีโอกาสเข้าพบองค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของฝรั่งเศสพร้อมกับผม ดังนั้น ผมจึงขอเล่าถึงเฉพาะองค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของอิตาลีครับ ส่วนของฝรั่งเศสขอเชิญเข้าไปอ่านบทความนี้ดูก่อนครับ                องค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าของอิตาลีนั้นมีชื่อที่แปลเป็นภาษาอังกฤษว่า “The Regulatory Authority for Electricity and Gas” โดยกฎหมายที่จัดตั้งองค์กรดังกล่าวกำหนดให้องค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้ารวมทั้งก๊าซด้วยครับ หลายๆคนคงสงสัยว่าองค์กรกำกับดูแลที่ผมจะนำมาเล่าให้ฟังนี้คืออะไร มีความสำคัญอย่างไร ผมขออธิบายเพียงเล็กน้อยว่าเดิมกิจการไฟฟ้าและก๊าซเป็นบริการสาธารณะที่รัฐเป็นผู้จัดทำแต่ผู้เดียว ซึ่งในหลายๆประเทศก็เป็นเช่นนี้ครับ หากจะถามต่อไปว่าทำไมรัฐถึงเป็นผู้จัดทำกิจการไฟฟ้าและก๊าซเอง คำตอบก็คงมีหลายๆเหตุผลด้วยกัน ไฟฟ้าและก๊าซเป็นบริการสาธารณะที่สำคัญและเป็นปัจจัยที่สำคัญประการหนึ่งของประชาชน ดังนั้นจึงย่อมเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องจัดทำและต้องรักษาความต่อเนื่องของการให้บริการไว้ด้วย ขณะเดียวกันก็จะต้องคิดค่าบริการให้น้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าใช้บริการได้ทุกระดับ ด้วยเหตุนี้เองรัฐจึงผูกขาดการผลิตไฟฟ้าและก๊าซไว้เพื่อที่จะสามารถ “ควบคุม” กิจการดังกล่าวให้สนองตอบความต้องการของประชาชนได้อย่างดีครับ แต่อย่างไรก็ดี อย่างที่เราทราบกันว่ารัฐนั้น “ผูกขาด” การจัดทำบริการสาธารณะเอาไว้หลายอย่าง ดังนั้นจึงทำให้บริการสาธารณะที่รัฐเป็นผู้จัดทำมีปัญหาหลายๆประการ ตรงนี้เองที่มีแนวความคิดที่จะให้เอกชนเข้ามาดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะบางประเภทแทนรัฐ โดยนำเอาวิธีการแบบเอกชนเข้ามาใช้โดยมีเป้าหมายสำคัญคือ ให้ประชาชนได้ใช้บริการที่ “ดีกว่า” บริการที่รัฐเป็นผู้จัดทำครับ หลายๆประเทศมีแนวคิดที่จะยกเลิกการผูกขาดการจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐแล้วให้เอกชนเข้ามาเป็นผู้ดำเนินการ โดยเปิดให้มีผู้ให้บริการแทนรัฐหลายๆรายเพื่อให้เกิดการแข่งขันกัน ซึ่งก็จะส่งผลทำให้ประชาชนได้ใช้บริการที่ดีกว่า และถูกที่สุดเท่าที่จะทำได้ แต่เมื่อรัฐเปิดเสรีกิจการเหล่านั้นก็จำเป็นจะต้องมีผู้เข้าไปกำกับกติกาในการที่เอกชนจะเข้ามาแข่งขันกันเพื่อปกป้องประโยชน์ของประชาชนหลายๆ ประการ เช่น ป้องกันการผูกขาดโดยเอกชน รักษาระดับมาตรฐานของการให้บริการ รวมทั้งการดูแลเรื่องค่าบริการไม่ให้ไปสร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชนด้วยครับ ด้วยเหตุนี้เองหลายๆประเทศจึงตั้งองค์กร “อิสระ” ขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่กำกับดูแล “กิจการ” ที่รัฐเคยผูกขาดครับ !                ประเทศอิตาลีก็เป็นอีกประเทศหนึ่งที่ “ผูกขาด” การประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซครับ  ในปี ค.ศ. 1995 มีกฎหมายฉบับหนึ่งออกมากำหนดให้มีการเปิดเสรีการจัดทำบริการสาธารณะที่รัฐผูกขาดพร้อมทั้งกำหนดให้ตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการที่รัฐเคยผูกขาดเหล่านั้นด้วย เมื่อกฎหมายประกาศใช้บังคับก็มีการแต่งตั้งกรรมการขององค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซ เดิมกฎหมายกำหนดให้มีกรรมการ 3 คนแต่ปัจจุบันแก้ไขใหม่เป็น 5 คน มีวาระดำรงตำแหน่งได้เพียงหนเดียว คือ 7 ปี กรรมการมีคุณสมบัติที่สำคัญ คือ ต้องไม่มีส่วนเกี่ยวข้องใดๆทั้งสิ้นกับกิจการไฟฟ้าและก๊าซ หน้าที่สำคัญของคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซก็คือ กำหนดกฎเกณฑ์ในการประกอบกิจการและควบคุมการประกอบกิจการครับ คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซมีหน่วยธุรการที่เป็นของตนเอง คือ สำนักงานคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้มีพนักงานได้ไม่เกิน 200 คน เนื่องจากไม่ต้องให้องค์กรนี้ใหญ่เกินไป ส่วนการบริหารงานบุคคลนั้น ก็มีระเบียบและกฎเกณฑ์พิเศษออกมาแยกต่างหากและไม่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลภาครัฐทั่วไปครับ                ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซนั้น มีเรื่องที่น่าสนใจอยู่เรื่องหนึ่งที่ดูๆแล้วจะ “แตกต่าง” ไปจากอำนาจหน้าที่ขององค์กรกำกับดูแลอื่นๆในหลายประเทศที่ส่วนใหญ่มักจะกำหนดให้องค์กรกำกับดูแลเป็นผู้ “อนุญาต” ให้ เอกชนเข้ามาเป็นผู้ประกอบการด้วยการออกใบอนุญาต จากนั้นก็จะต้อง “ควบคุม” ให้ผู้ได้รับใบอนุญาตปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ต่างๆ ซึ่งของอิตาลีนั้น ไม่ได้ให้อำนาจในการออกใบอนุญาตกับองค์กรกำกับดูแล แต่ให้กระทรวงอุตสาหกรรมเป็นผู้ออกใบอนุญาตครับ ดังนั้นคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซจึงมีหน้าที่เพียงกำหนดกฎเกณฑ์ในการดำเนินการของผู้ประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซ และกำกับดูแลให้การประกอบกิจการเป็นไปตามเกณฑ์ที่กำหนด แม้คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซจะถูกตั้งขึ้นมาให้เป็นองค์กร “อิสระ” ที่ไม่อยู่ในการกำกับของรัฐบาล แต่ในการทำงานก็ยังคงมีความสัมพันธ์ต่อกันอยู่บ้าง คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซมีความสัมพันธ์กับหลายฝ่าย คือ รัฐสภา รัฐบาล ผู้ประกอบกิจการ และศาลปกครอง โดยในส่วนของรัฐสภานั้น ความสัมพันธ์จะเป็นไปในลักษณะ “ตรวจสอบ” คือ รัฐสภาทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการของคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซ ทุกปีคณะกรรมการต้องทำรายงานประจำปีเสนอต่อรัฐสภา และประธานคณะกรรมการต้องไปชี้แจงต่อสภาด้วยตนเอง ส่วนความสัมพันธ์กับรัฐบาลนั้น แม้กฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการจะกำหนดใ้ห้คณะกรรมการมีความเป็นอิสระจากรัฐบาล แต่รัฐบาลก็สามารถให้คำ “แนะนำ” การทำงานของคณะกรรมการได้โดยกฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซ กำหนดไว้ว่่า หากรัฐบาลต้องการแนะนำการทำงานของคณะกรรมการ ก็สามารถทำได้โดยต้องทำเป็นเอกสารด้านเศรษฐกิจ และ เสนอผ่านไปย้งรัฐสภา ให้รัฐสภารับทราบ และนอกจากนี้ในทางปฏิบัติ เนื่องจากกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบกิจการ ในการดำเนินงานของคณะกรรมการจึงทำให้ให้กระทรวงกับคณะกรรมการต้องทำงานร่วมกันในหลายๆกรณี สำหรับความสัมพันธ์กับผู้ประกอบกิจการนั้นค่อนข้างจะมีมาก เพราะคณะกรรมการสามารถออกคำสั่งที่มีผลทั้งที่เป็นคุณและที่เป็นโทษต่อผู้ประกอบกิจการรายหนึ่งรายใด ออกคำสั่งและกฎเกณฑ์ รวมไปถึงมติต่างๆที่มีผลเป็นการวางกฎเกณฑ์ได้ รวมทั้งสามารถให้คำแนะนำแก่ผู้ประกอบกิจการได้เช่นกัน การออกกฎเกณฑ์ของคณะกรรมการมีลักษณะเด่นอยู่ประการหนึ่ง คือ ก่อนที่คณะกรรมการจะออกเกณฑ์ ในบางกรณีคณะกรรมการจะเสนอทางเลือก 3-4 ทางไปให้ผู้ประกอบการให้ความเห็นก่อน จากนั้นก็จะนำมาพิจารณาแล้วจึงค่อยออกกฎเกณฑ์ นอกจากนี้ คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซยังมีหน้าที่ในการจัดสัมมนาให้ความรู้กับผู้ประกอบการด้วย โดยในทางปฏิบัติจะกำหนดหัวข้อและจัดสัมมนาเดือนละครั้งเพื่อสร้างความเข้าใจในกฎเกณฑ์ต่างๆให้ผู้ประกอบการ และเพื่อรับฟังความเห็นจากผู้ประกอบการ และในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลปกครองนั้น คำสั่ง มติ กฎต่างๆ ของคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง โดยผู้ได้รับความเสียหายสามารถอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของคณะกรรมการไปยังศาลปกครองภาคได้ หากไม่พอใจก็สามารถต่อไปได้ถึงศาลปกครองสูงสุดครับ                ที่เล่าให้ฟังไปทั้งหมดเป็นสิ่งที่ผมได้รับฟังมาจากคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซของอิตาลีครับ ส่วนของฝรั่งเศสก็ลองอ่านดูได้ในบทความเรื่อง “องค์กรมหาชนอิสระ ในกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจฝรั่งเศส” นะครับ สำหรับประเทศไทย ก็อย่างที่ทราบกันอยู่นะครับ ว่าเราจะขายหุ้น กฟผ.อยู่อีกไม่กี่วันนี้แล้ว แต่ยังไม่มีการตั้งองค์กรกำกับดูแลด้านไฟฟ้าเลยครับ น่าจะลองทบทวนดูหน่อยนะครับ เราสามารถศึกษาได้จากประสบการณ์ของอิตาลีที่ตั้งองค์กำกับดูแลกิจการไฟฟ้าและก๊าซก่อนการแปรรูปกิจการไฟฟ้าหลายปี เช่นเดียวกับในประเทศฝรั่งเศสที่องค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าเกิดขึ้นมาหลายปีแล้ว แต่ก็กำลังจะเอาหุ้นของการไฟฟ้าฝรั่งเศส (EDF) เข้าไปขายในตลาดหลักทรัพย์ในปลายปีนี้ครับ                ในสัปดาห์นี้เรามีบทความสองบทความมานำเสนอครับ บทความแรกคือ บทความที่กล่าวแนะนำไปแล้วข้างต้น เรื่อง “องค์กรมหาชนอิสระในกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจฝรั่งเศส” โดยนางสาว กิตยาภรณ์ ประยูรพรหม และนางสาวพิมพ์ดาว จันทรขันตี ซึ่งกำลังศึกษาระดับปริญญาเอก สาขากฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศอยู่ที่ประเทศฝรั่งเศสครับ บทความที่สองคือบทความเรื่อง “คดีเลือกตั้งตอน 1 ใบเหลือง – ใบแดง”  โดยคุณ จรูญ ศรีสุขใส ซึ่งได้ส่งบทความมาร่วมเผยแพร่กับเราโดยผ่านมาทางทางwebmasterครับ ผมขอขอบคุณผู้เขียนทั้งสามไว้ ณ ที่นี้ด้วยครับ นอกจากบทความทั้งสองแล้ว เรามีหนังสือใหม่มาแนะนำใน “หนังสือตำรา”  และหนังสือดีๆของสถาบันพระปกเกล้าอีกจำนวนหนึ่งมานำเสนอใน “ข่าวประชาสัมพันธ์”  ครับ                พบกับใหม่วันวันจันทร์ที่ 14 พฤศจิกายน 2548 ครับ                ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://www.public-law.net/view.aspx?ID=818 เวลา 29 เมษายน 2567 07:02 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)