| รัฐประหารในระบบกฎหมายไทย โดยอาจารย์ปิยบุตร แสงกนกกุล |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
รัฐประหาร หรือ Coup dEtat คือ การใช้กำลังเข้ายึดอำนาจการปกครองอย่างฉับพลันจากรัฐบาลโดยไม่เป็นไปตามวิถีทางที่รัฐธรรมนูญกำหนด ฮันส์ เคลเซ่น เจ้าของทฤษฎีบริสุทธิ์ของกฎหมายกล่าวว่า รัฐประหารเป็นเพียงการยึดอำนาจจากรัฐด้วยวิธีการนอกระบบซึ่งแตกต่างจากปฏิวัติ หรือ Revolution ที่เป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองและกฎหมายทั้งระบบ
ในทางกฎหมาย มีข้อควรพิจารณารัฐประหาร ๔ ประเด็น ดังนี้
-๑-
ระบบกฎหมายไทยยอมรับรัฐประหารหรือไม่?
รัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๓ บัญญัติว่า บุคคลจะใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญนี้ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ มิได้ และให้สิทธิแก่ประชาชนในการต่อต้านรัฐประหารดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๖๕ ว่า บุคคลย่อมมีสิทธิต่อต้านโดยสันติวิธีซึ่งการกระทำใด ๆ ที่เป็นไปเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ จะเห็นได้ว่าเมื่อรัฐประหารเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว แล้วรัฐประหารดำรงอยู่ในระบบกฎหมายและชอบด้วยกฎหมายได้อย่างไร?
ในระบบกฎหมายไทย มีคำพิพากษาศาลฎีกาหลายฉบับยอมรับการดำรงอยู่ของรัฐประหาร โดยถือหลักว่า เมื่อเริ่มแรก รัฐประหารเป็นสิ่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย จนกระทั่งคณะรัฐประหารได้กระทำการจนสำเร็จและยึดอำนาจได้อย่างบริบูรณ์ สามารถยืนยันอำนาจของตนและปราบปรามอำนาจเก่าหรือกลุ่มที่ต่อต้านให้เสร็จสิ้น เมื่อนั้นคณะรัฐประหารก็มีสถานะเป็นรัฏฐาธิปัตย์ มีอำนาจออกรัฐธรรมนูญใหม่หรือยกเลิกรัฐธรรมนูญเก่า ตลอดจนการออกกฎหมายและยกเลิกกฎหมายได้
หยุด แสงอุทัย ได้แปลคำพิพากษาของศาลฎีกาเยอรมันไว้ในหมายเหตุท้ายคำพิพากษาฎีกาที่ ๔๕/๒๔๙๖ เพื่อชี้ให้เห็นว่าเป็นไปในทำนองเดียวกันกับการยอมรับรัฐประหารของศาลฎีกาไทย ดังนี้ กฎหมายนี้ คือ กฎหมายที่รัฐบาลของคณะปฏิวัติได้ออกย่อมเป็นอันสมบูรณ์และมีผลผูกพันทางกฎหมาย เพราะแม้รัฐบาลซึ่งเป็นผู้ออกกฎหมายนั้นจะเกิดขึ้นโดยการปฏิวัติอันใช้กำลังก็ดี แต่ก็สามารถยืนหยัดฐานะอันทรงอำนาจของตนไว้ได้ ฉะนั้นในทางรัฐธรรมนูญจึงต้องยอมรับอำนาจของรัฐบาลดังกล่าว
กล่าวให้ถึงที่สุด ระบบกฎหมายไทยยอมรับความถูกต้องของรัฐประหารโดยพิจารณาจาก อำนาจ ในความเป็นจริงเป็นสำคัญ มากกว่าจะพิจารณาถึงความถูกต้องของ กระบวนการได้มาซึ่งอำนาจ
-๒-
ผลทางกฎหมายของรัฐประหาร
เมื่อศาลไทยยอมรับรัฐประหารที่ประสบความสำเร็จและตั้งตนเป็นรัฏฐาธิปัตย์ได้ แล้วผลทางกฎหมายของรัฐประหารจะเป็นเช่นไร การยกเลิกรัฐธรรมนูญโดยคณะรัฐประหารจะมีผลต่อกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่นๆหรือไม่ ปัญหานี้มีความเห็น ๒ แนว
แนวแรก พิจารณาว่ารัฐธรรมนูญเป็นฐานที่มาของระบบกฎหมาย เมื่อรัฐธรรมนูญถูกยกเลิกไปแล้ว ก็เท่ากับว่าระบบกฎหมายต้องยกเลิกไปตามทั้งระบบ เว้นแต่ว่าคณะรัฐประหารจะให้การรับรองหรือให้ความสมบูรณ์ (validation) แก่เรื่องใดตามมา แนวทางนี้สนับสนุนโดยฮันส์ เคลเซ่น เพราะทฤษฎีบริสุทธิ์ของกฎหมายของเคลเซ่นให้ความสำคัญกับลำดับชั้นของบรรทัดฐานทางกฎหมายที่บรรทัดฐานทางกฎหมายหนึ่งต้องตราโดยมีบรรทัดฐานทางกฎหมายอื่นที่เหนือกว่าให้อำนาจ เคลเซ่นจึงยืนยันว่ารัฐและระบบกฎหมายยังคงดำรงอยู่ตราบเท่าที่รัฐธรรมนูญไม่ถูกเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิก หากจะเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกก็ต้องเป็นไปตามกระบวนการในรัฐธรรมนูญเท่านั้น
แนวที่สอง เห็นว่ารัฐธรรมนูญกับกฎหมายอื่นๆแยกขาดจากกัน การรัฐประหารเป็นการกระทำที่มุ่งเปลี่ยนผู้ทรงอำนาจเท่านั้น หาได้มุ่งต่อระบบกฎหมายไม่ จริงอยู่ที่รัฐธรรมนูญให้กำเนิดองค์กรตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นๆ แต่เมื่อเกิดขึ้นแล้วก็ตัดขาดจากกัน ความสมบูรณ์ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นๆขึ้นกับตัวของมันเอง ไม่ได้ขึ้นกับการดำรงอยู่ของรัฐธรรมนูญ หากองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นๆเกิดขึ้นตามกระบวนการที่รัฐธรรมนูญกำหนดแล้ว แม้ภายหลังรัฐธรรมนูญจะถูกยกเลิกไป ก็ไม่ส่งผลกระทบต่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นๆ การยกเลิกรัฐธรรมนูญมีผลเพียงว่าต่อไปในภายหน้าจะไม่มีการเกิดขึ้นขององค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นๆโดยอาศัยอำนาจจากรัฐธรรมนูญนี้ ดังนั้นเมื่อคณะรัฐประหารยกเลิกรัฐธรรมนูญไปแล้ว องค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆที่เกิดขึ้นแล้วก็ยังอยู่ต่อไป เว้นแต่คณะรัฐประหารจะไปยกเลิกภายหลัง (annulation)
ระบบกฎหมายไทยเดินตามแนวทางที่สอง ดังจะเห็นได้จากคำพิพากษาฎีกาหลายฉบับที่ยืนยันว่าแม้รัฐประหารจะยกเลิกรัฐธรรมนูญแต่ก็ไม่มีผลต่อกฎหมายอื่นๆ เว้นแต่คณะรัฐประหารจะมีประกาศยกเลิกในภายหลัง
เมื่อพิจารณากับรัฐประหาร ๑๙ กันยายน จึงเกิดข้อสงสัยว่ารัฐประหาร ๑๙ กันยายนจะทำให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติที่อนุวัติการตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติอื่นๆ และองค์กรตามรัฐธรรมนูญสิ้นผลตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ ไปด้วยหรือไม่?
เราอาจตีความได้ ๒ แนวทาง แนวทางแรก พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและองค์กรตามรัฐธรรมนูญสิ้นผลไปตามรัฐธรรมนูญ ส่วนพระราชบัญญัติที่อนุวัติการตามรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติอื่นๆ ยังคงมีผลต่อไป เพราะพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญวางกรอบเนื้อหาของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไว้ ส่วนองค์กรตามรัฐธรรมนูญก็เกิดมาตามรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่ก็เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดให้ อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่คณะรัฐประหารต้องการให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใด หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรใดดำรงอยู่ต่อไป ก็ให้คณะรัฐประหารออกประกาศรับรองการดำรงอยู่เป็นรายกรณี
แนวทางที่สอง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและองค์กรตามรัฐธรรมนูญยังคงดำรงอยู่ต่อไป สังเกตได้จากประกาศของคณะรัฐประหารฉบับต่างๆ ที่พูดถึงเฉพาะการยกเลิกเป็นรายองค์กร ดังเช่น ประกาศฉบับที่ให้ยกเลิกสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ศาลรัฐธรรมนูญ หากตีความกฎหมายแบบทางตรงกันข้าม (argumentum à contrario) ซึ่งถือหลักว่า ถ้ากฎหมายกำหนดสิ่งหนึ่ง ย่อมไม่ได้หมายถึงอีกสิ่งหนึ่งที่ตรงกันข้าม เมื่อประกาศของคณะรัฐประหารกำหนดยกเลิกองค์กรตามรัฐธรรมนูญเฉพาะสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และศาลรัฐธรรมนูญ ดังนั้น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นก็ยังคงดำรงอยู่ เพราะหากต้องการยกเลิกก็ต้องระบุให้ชัดในประกาศเหมือนที่ยกเลิกสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และศาลรัฐธรรมนูญ
-๓-
การนิรโทษกรรมรัฐประหาร
รัฐประหารไม่ส่งผลทางกฎหมายย้อนหลัง ในขณะที่ลงมือรัฐประหาร ณ เวลานั้น ยังคงมีบทบัญญัติที่กำหนดให้รัฐประหารเป็นความผิดและไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นธรรมดาอยู่เองที่หลังจากยึดอำนาจแล้วคณะรัฐประหารจะเขียนบทบัญญัติเพื่อยกเว้นความผิดของการกระทำรัฐประหาร ดังเช่นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ.๒๕๔๙ มาตรา ๓๗ ที่ว่า บรรดาการกระทำทั้งหลาย ซึ่งได้กระทำเนื่องในการยึด และควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ ของหัวหน้า และคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รวมตลอดทั้งการกระทำของบุคคลที่เกี่ยวเนื่องกับการกระทำดังกล่าว หรือของผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากหัวหน้า หรือคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อันได้กระทำไปเพื่อการดังกล่าวข้างต้นนั้น การกระทำดังกล่าวมาทั้งหมดนี้ไม่ว่าเป็นการกระทำเพื่อให้มีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ รวมทั้งการลงโทษและการกระทำอันเป็นการบริหารราชการอย่างอื่น ไม่ว่ากระทำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้ให้กระทำ และไม่ว่ากระทำในวันที่กล่าวนั้นหรือก่อน หรือหลังวันที่กล่าวนั้น หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมาย ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิด และความรับผิดโดยสิ้นเชิง
-๔-
สถานะทางกฎหมายของคำสั่งหรือประกาศของคณะรัฐประหาร
เมื่อศาลฎีกาถือว่าแม้คณะรัฐประหารจะได้อำนาจการปกครองมาโดยไม่ชอบ แต่เมื่อได้มาแล้วสามารถสถาปนาอำนาจของตนจนมีเสถียรภาพในระดับหนึ่งจนกลายเป็นรัฏฐาธิปัตย์ คณะรัฐประหารก็ย่อมมีอำนาจออกกฎหมายได้ จึงไม่น่าแปลกใจที่เรามีคำพิพากษาศาลฎีกาหลายฉบับที่ยอมรับว่าคำสั่งหรือประกาศของคณะรัฐประหารมีสถานะเป็นกฎหมาย เช่น คำพิพากษาฎีกาที่ ๑๖๖๒/๒๕๐๕ ในพ.ศ.๒๕๐๑ คณะปฏิวัติได้ยึดอำนาจการปกครองประเทศไทยได้เป็นผลสำเร็จ หัวหน้าคณะปฏิวัติย่อมเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองบ้านเมือง ข้อความใดที่หัวหน้าคณะปฏิวัติสั่งบังคับประชาชนก็ต้องถือว่าเป็นกฎหมาย แม้พระมหากษัตริย์จะมิได้ทรงตราออกด้วยคำแนะนำหรือยินยอมของสภาผู้แทนราษฎรก็ตาม หรือคำพิพากษาฎีกาที่ ๑๒๓๔/๒๕๒๓ แม้จะมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยออกประกาศใช้แล้วก็ตาม แต่ก็หาได้มีกฎหมายยกเลิกประกาศหรือคำสั่งคณะปฏิวัติหรือคณะปฏิรูปการปกครองผ่นดินไม่ ประกาศหรือคำสั่งนั้นจึงยังคงเป็นกฎหมายใช้บังคับอยู่ นอกจากนี้เรายังพบเห็นประกาศคณะปฏิวัติ (ป.ว.) ฉบับเก่าๆที่เป็นผลต่อเนื่องมาจากรัฐประหารในอดีตจำนวนมากยังคงมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายอยู่ในปัจจุบัน
หากเดินตามแนวทางดังกล่าว ประกาศหรือคำสั่งของคณะรัฐประหาร ๑๙ กันยายน ก็มีสถานะเป็นกฎหมาย นอกจากนี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ.๒๕๔๙ มาตรา ๓๖ ยังรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูฐและกฎหมายของประกาศหรือคำสั่งเหล่านี้ไว้ด้วยว่า บรรดาประกาศและคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือคำสั่งของหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ที่ได้ประกาศหรือสั่งไว้ในระหว่างสันที่ ๑๙ กันยายน พุทธศักราช ๒๕๔๙ จนถึงวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ไม่ว่าจะเป็นในรูปใด และไม่ว่าจะประกาศหรือสั่งให้มีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ ให้มีผลใช้บังคับต่อไป และให้ถือว่าประกาศหรือคำสั่ง ตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้น ไม่ว่าการปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้น จะกระทำก่อนหรือหลังวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นประกาศหรือคำสั่งหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมาย และชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
จากการพิจารณาประเด็นทางกฎหมายทั้ง ๔ ประเด็นแล้ว เราอาจสรุปได้ว่าหากมีผู้ใดต้องการฟ้องศาลให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ.๒๕๔๙ ก็ดี ให้พิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของรัฐประหาร ๑๙ กันยายนก็ดี ให้พิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำใดๆของคณะรัฐประหารก็ดี ตลอดจนให้พิจารณาความผิดทางอาญาหรือทางแพ่งของคณะรัฐประหารก็ดี ผลสุดท้าย ศาลคงยกฟ้องเป็นแน่ ทั้งนี้ ด้วยเหตุผล ๒ ประการ ประการแรก แนวคำพิพากษาของศาลไทยและทัศนคติของผู้ใช้กฎหมายไทย ส่วนใหญ่แล้วเป็นไปในทางที่ยอมรับรัฐประหาร โดยพิจารณาจากอำนาจมากกว่าการได้มาซึ่งอำนาจ และประการที่สอง พิจารณากฎหมายที่ใช้บังคับอยู่อย่างรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.๒๕๔๙ ก็มีบทบัญญัติรับรองความถูกต้องชอบธรรมและความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของรัฐประหารและการกระทำต่อเนื่องจากรัฐประหารไว้ในมาตรา ๓๖ และมาตรา ๓๗
เช่นนี้แล้ว บทบัญญัติที่ให้สิทธิต่อต้านรัฐประหาร บทบัญญัติที่กำหนดให้รัฐประหารเป็นความผิด ตลอดจนมาตราการทางกฎหมายเพื่อป้องกันรัฐประหาร คงเป็นหมันในระบบกฎหมายไทย นอกเสียจากเราพร้อมที่จะเปลี่ยนแปลงทัศนคติทางกฎหมายเกี่ยวกับรัฐประหารไปในทางที่ไม่ยอมรับ ไม่ให้คุณค่า แม้จะมีบทบัญญัติสร้างความชอบธรรมของรัฐประหารไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวก็ตาม
แล้วสังคมไทยยินยอมที่จะสถาปนาให้ การไม่เอารัฐประหาร เป็นหลักกฎหมายทั่วไปที่มีสถานะเทียบเท่าหรือสูงกว่ารัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรหรือยัง?
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
