| LA PARTICIPATION DU PUBLIC A L’ELABORATION DES PROJETS, Magistrat honoraire Gilbert Ganez-Lopez. |
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| Gilbert Ganez-Lopez,
Magistrat honoraire,
membre de la commission particulière du débat public (projet d’aéroport du Grand-Ouest, Notre-Dame des Landes.)
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Origine du dispositif
A partir des années 1970 la prise de conscience des conséquences environnementales des projets d’aménagement ou d’équipement a suscité d’importants débats, tant en France que sur le plan international, qui ont débouché en droit interne ou européen (directives de la CEE) sur la mise en œuvre de dispositifs destiné à améliorer et à organiser l’accès du public à l’information et sa participation au processus de prise des décisions relatives aux projets pouvant avoir un impact important sur l’environnement.
Une première étape importante a été constituée par la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, dite « loi Bouchardeau », qui vise à informer le public et à recueillir ses suggestions et ses contre-propositions. Mais les réflexions qui se sont poursuivies, par exemple sur le plan international lors de la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement réunie à Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992 ayant abouti à l’adoption de la Déclaration de Rio [ www.ecologie.gouv.fr/IMG/agenda21/textes/rio.ht - English = www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm ], et en France notamment à propos de la mise en œuvre de la « loi Bouchardeau », ont rapidement conduit à la conclusion que le public devait être informé et associé plus en amont lors de l’élaboration des projets, bien avant que ceux-ci ne soient complètement définis, et qu’il était souhaitable de mettre en place une instance indépendante qui puisse être garante de sa participation.
Le principe de la participation du public a été posé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995, dite « loi Barnier », et le décret d’application n° 96-388 du 10 mai 1996, ayant organisé les conditions du débat public et créé la Commission nationale du débat public. La signature par 39 états, dont la France, de la Convention d’Aarhus (Danemark) du 25 juin 1998, portant sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement [ www.centre.ecologie.gouv.fr/telechargement/la_convention_aarhus.htm - English = www.unece.org/env/pp/prtr/docs/prtrtext.htm ] , qui s’est traduite en droit européen par la directive 2003/4/CE, a nécessité l’adaptation du droit français intervenue avec la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 (art. L. 121-3 à L. 121-15 du C. environ.), et le décret d’application n° 2002-1275 du 22 octobre 2002.
La nouvelle Commission Nationale du débat public a été installée le 7 novembre 2002.
La Commission nationale du débat public (CNDP)
Nature et composition
La CNDP a désormais le statut d’une Autorité administrative indépendante (AAI). Il s’agit d’une institution de l’Etat chargée, en son nom, d’assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels, et pour lesquels le gouvernement veut éviter d’intervenir trop directement. Les AAI appartiennent à deux catégories :
- celles chargées de la régulation des activités économiques ;
- celles destinées à protéger les droits des citoyens (à laquelle appartient la CNDP).
La CNDP est placée en dehors des structures administratives. Elle n’est pas soumise à un pouvoir hiérarchique et n’est pas tenue de solliciter l’avis de ministres intéressés, contrairement à la situation ayant résulté de la loi de 1995. Elle ne peut recevoir ni ordre, ni consigne, ni conseils des pouvoirs publics.
Elle bénéficie de l’autonomie comptable et financière. Ses crédits de fonctionnement sont rattachés au budget du ministère de l’Ecologie, du développement et de l’aménagement durables. Elle dispose de services propres.
La CNDP est composée de 21 membres nommés pour cinq ans et dont le mandat est renouvelable une fois, parmi lesquels trois membres permanents, le Président et deux vice-présidents, composent le « Bureau permanent ». En dehors des membres permanents, la composition de la commission est tripartite :
- parlementaires et élus locaux,
- hauts magistrats,
- représentants des milieux associatifs et de la société civile.
Les membres du Bureau permanent, dont le fonctionnement est collégial, exercent leurs fonctions à temps complet.
- Le président, qui dispose de l’autorité hiérarchique sur les services, assure la gestion administrative, financière et humaine de la commission, la préparation et la mise en œuvre des décisions. Il est ordonnateur des dépenses et établit le rapport annuel sur l’activité de la CNDP, lequel est approuvé par l’ensemble de la commission, communiqué au gouvernement et au Parlement, et rendu public. Le président ne peut être membre d’une commission particulière du débat public.
- Les vice-présidents instruisent avec le président les dossiers de saisine, et procèdent à l’examen des modalités d’organisation des débats publics décidés dont ils assurent le suivi. Ils ont vocation à présider une commission particulière et peuvent recevoir des mission particulières. Ainsi, l’un des vice-présidents a la charge des aspects méthodologiques et l’autre celle des nouvelles technologies de l’information et de la communication.
Conformément à l’article 13 du décret du 22 octobre 2002, la CNDP a établi son règlement intérieur qu’elle a adopté par une délibération en séance plénière du 8 janvier 2003.
Moyens de fonctionnement et de diffusion de la CNDP
La Commission nationale a son siège à Paris (7e), 6 rue du Général Camou, dans des locaux appartenant au ministère de l’Ecologie, du développement et de l’aménagement durables.
Elle peut recruter des agents contractuels et bénéficier de la mise à disposition de fonctionnaires. Elle dispose de 4 postes budgétaires (3 A et 1 B), mais en réalité son personnel se compose actuellement de 7 agents, 5 contractuels recrutés par elle et 2 fonctionnaires mis à disposition. Le secrétariat général est assuré par un fonctionnaire ayant le grade d’administrateur civil.
Son budget annuel est de l’ordre de 2 M Euros.
Ses principaux moyens de diffusion sont constitués, outre le rapport annuel déjà cité :
- par son site internet [ www.debatpublic.fr ], dont la consultation est en constante et forte progression ;
- la plaquette de présentation ;
- les « cahiers méthodologiques », constitués de 4 cahiers réunis en coffret. Ils proposent aux Commissions particulières du débat public une méthodologie traitant de la conception, de la mise en œuvre et des instruments du débat public. Ils sont aujourd’hui distribués aux principaux maîtres d’ouvrage.
- des actions ponctuelles de communication et d’information (conférences et débats, colloques et séminaires).
Par ailleurs, dès sa création en 1995, la CNDP s’est rapprochée d’un organisme canadien, le Bureau des Audiences Publiques sur l’Environnement (BAPE), qui bénéficiait déjà à l’époque d’une longue expérience en raison de sa création en 1978 [ www.bape.gouv.qc.ca ].
Depuis lors les deux organismes suivent en permanence une démarche de coopération à laquelle est associée le Compagnie nationale des commissaires enquêteurs (CNCE), qui se traduit par des missions d’experts et la mise en ligne d’un site internet commun aux trois organismes [ www.participation-du-public.net ] , lequel dispose d’un « bloc actualité » mis à jour automatiquement en permanence et retraçant :
- les saisines en cours d’examens,
- les dernières décisions,
- les derniers communiqués,
- les derniers projets publiés,
- les colloques, formations et séminaires organisés.
Organisation du débat public
Saisine de la CNDP : conditions et modalités
L’article L. 121-8 du code de l’environnement distingue les cas dans lesquels la CNDP est obligatoirement saisie de certains projets d ‘aménagement ou d’équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu’il peut être évalué lors de la première phase d’élaboration, de ceux appartenant aux mêmes catégories mais dont le coût est d’un montant inférieur et qui répondent à des critères techniques ou excèdent certains seuils, pour lesquels elle peut être saisie facultativement. Ces catégories sont déterminées par l’article 1er du décret n° 2002-1275 du 22 octobre 2002 et les critères et seuils sont fixés par l’Annexe audit décret.
Saisine obligatoire : Quelques exemples :
- ouvrages linéaires : créations d’autoroutes, de routes express ou de routes à 2 x 2 voies à chaussées séparées, ou de lignes ferroviaires, lorsque le coût du projet est supérieur à 300 M€, ou la longueur du projet supérieure à 40 km ;
- aérodrome de catégorie A (selon définition de Code de l’aviation civile) , si le coût du projet est supérieur à 100 M€ ;
- création ou extension d’infrastructures portuaires , lorsque le coût du projet est supérieur à 150 M€ ou sa superficie supérieure à 200 ha ;
- création de lignes électriques de tensions supérieures ou égale à 400 kV et d’une longueur supérieure à 10km.
La qualité pour saisir la CNDP appartient au maître de l’ouvrage ou à la personne publique responsable du projet qui adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l’identification des impacts significatifs du projet sur l’environnement ou l’aménagement du territoire.
Saisine facultative : il s’agit des mêmes types d’ouvrages, mais les seuils et critères sont inférieurs à ceux visés ci-dessus, tout en restant supérieurs aux minima prévus par le décret.
Pour reprendre les exemples précédents, les seuils et critères sont ramenés :
- pour les ouvrages linéaires, projets d’un coût supérieur à 150 M€ ou longueur excédant 20 km,
- pour les aérodromes (même catégorie), coût supérieur à 35 M€,
- pour les infrastructures portuaires, projets d’un coût supérieur à 75 M€ ou d’une superficie supérieure à 100 ha,
- pour les lignes électriques, d’une tension égale ou supérieure à 200 kV et longueur aérienne supérieure à 15 km.
Dans ce cas le projet est rendu public par le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet, qui en publie les objectifs et les caractéristiques essentielles. La CNDP peut alors être saisie :
- par le maître de l’ouvrage ou la personne publique responsable du projet ;
- par dix parlementaires ;
- par un conseil régional, un conseil régional, un conseil municipal ou un établissement public de coopération intercommunale ayant compétence en matière d’aménagement, territorialement intéressés (auquel cas la délibération est jointe à l’acte de saisine de la CNDP) ;
- par une association agrée de protection de l’environnement mentionnée à l’article L.141-1 C.environ. exerçant son activité sur l’ensemble du territoire national.
Lorsque la saisine émane d’une personne autre que le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet, la CNDP en informe ce maître d’ouvrage ou cette personne responsable du projet qui lui adresse un dossier constitué comme indiqué précédemment.
En deçà des seuils indiqués ci-dessus la saisine est irrecevable.
Par ailleurs, l’article L.121-10 du code de l’environnement prévoit la possibilité de saisir la CNDP en vue de l’organisation d’un débat public portant sur des options générales en matière d’environnement ou d’aménagement. Dans ce cas la commission est saisie par le ministre chargé de l’environnement, conjointement avec le ministre intéressé, et elle organise elle-même le débat public dans les conditions indiquées ci-après.
La CNDP a été saisie de deux demandes d’organisation d’un débat public dans le cadre de cette dernière disposition, l’un et l’autre en 2005, le premier sur la problématique des déchets nucléaires et sur les enjeux relatifs à leur gestion, le deuxième sur la problématique des transports dans la vallée du Rhône et l’arc languedocien.
Réponse de la CNDP en cas de saisine
Délai
Dans le cas où la CNDP est saisie en application des dispositions de l’article L. 128-1 C.environ. elle se prononce dans le délai de deux mois par une décision motivée, à défaut de quoi elle est réputée avoir renoncé à organiser un débat public ou à en confier l’organisation au maître de l’ouvrage ou à la personne responsable du projet.
Détermination des modalités du débat publique
Pour chaque projet dont elle est saisie la Commission apprécie si un débat public doit être organisé en fonction :
- de l’intérêt national du projet (la CNDP déterminant elle-même les critères d’un tel intérêt national),
- de son incidence territoriale,
- des enjeux économiques qui s’y rattachent,
- des impacts sur l’environnement ou l’aménagement du territoire.
Si elle estime qu’un débat n’est pas nécessaire, elle peut recommander au maître de l’ouvrage ou à la personne responsable du projet l’organisation d’une concertation dont elle propose les modalités. Le maître d’ouvrage définit alors les modalités et le déroulement de la concertation et en établit le calendrier, et en informe la CNDP. A la fin de la concertation, il en adresse un compte-rendu à la Commission.
Si elle estime qu’un débat public est nécessaire elle peut soit l’organiser elle-même, soit en confier l’organisation au maître de l’ouvrage ou à la personne responsable du projet.
La décision de la CNDP est publiée au Journal officiel (les décisions explicites ou implicites sont sujettes à recours devant le Conseil d’Etat).
Dans tous les cas où la CNDP décide l’organisation d’un débat public, le maître d’ouvrage lui adresse dans les six mois suivant la publication de la décision de la Commission le dossier qui devra être soumis au débat public. Ce dossier est constitué selon les indications de la Commission Nationale qui peut demander qu’il soit complété par certains documents qu’elle estime nécessaires.
- Organisation du débat public par le maître de l’ouvrage (ou la personne responsable du projet)
Celui-ci propose les modalités d’organisation et le calendrier du débat public et adresse à la Commission le dossier soumis au débat, comme indiqué ci-dessus.
Dans les deux mois suivants la réception du dossier complet la CNDP se prononce sur les modalités du débat, et notamment sur sa date d’ouverture, à défaut de quoi elle est réputée avoir donné son accord aux propositions du maître d’ouvrage.
- Organisation du débat public par la Commission elle-même.
La Commission nationale met en place une commission particulière composée de trois à sept membres dont elle désigne le président (en général l’un des membres de la Commission Nationale, à l’exception de son président) dans les quatre semaines. Les autres membres de la commission particulière du débat public sont désignés sur proposition de son président.
Comme dans le cas précédent, le maître de l’ouvrage peut proposer des modalités d’organisation des débats et un calendrier lors de l’envoi du dossier destiné au public.
Dans les deux mois suivant la réception du dossier complet la CNDP fixe la date d’ouverture du débat public, à défaut de quoi elle est réputée avoir renoncé à l’organiser. Le délai de deux mois peut toutefois être prolongé en accord avec le maître d’ouvrage.
- Durée du débat public
La durée du débat public ne peut excéder quatre mois. Toutefois la commission particulière peut demander à la Commission nationale de décider des expertises complémentaires, auquel cas la durée du débat peut être prolongée de deux mois.
- Issue et suites du débat public
Le président de la commission particulière du débat public ou le maître d’ouvrage chargé de l’organisation du débat, selon le cas, établit son compte-rendu et l’adresse au président de la Commission nationale de telle sorte que celui-ci soit en mesure de dresser le bilan du débat public et le publier, ainsi que le compte-rendu, dans les deux mois suivant la clôture du débat public.
Dans les trois mois suivant la publication du bilan le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet doit se prononcer sur le principe et les conditions de la poursuite du projet. Bien que les textes ne le précisent pas, il est généralement souhaité que la décision soit motivée. S’il s’agit d’une collectivité territoriale, la décision prend la forme d’une délibération.
L’acte est publié au Journal officiel, s’il s’agit d’une décision de l’Etat ou d’une délibération d’un établissement public national, ou au Recueil des actes administratifs si la délibération émane d’une collectivité territoriale, d’un groupement de collectivités territoriales ou d’un établissement public en dépendant. S’il s’agit d’une personne privée, la décision fait l’objet d’une insertion dans un journal national et un journal diffusé dans le ou les départements intéressés.
La réalisation d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux entrant dans le cadre des projets soumis au débat public en application de l’article L. 121-8 du code de l’environnement doit être précédée par une enquête publique réalisée dans les conditions prévues par l’article L. 123-1 du code de l’environnement. Cette enquête doit être en principe être décidée dans le délai de cinq ans suivant la publication du bilan du débat public établit par le président de la CNDP. Au-delà de ce délai la Commission peut être saisie d’une demande de relance de la concertation avec le public, mais elle ne peut la décider que si les circonstances de fait ou de droit justifiant le projet ont subi des modifications substantielles.
Un tel cas s’est présenté à propos du projet de l’autoroute A 32. En clôture du débat public initié en 1996 par 23 parlementaires sous l’empire du système découlant de la loi de 1995, le bilan en a été publié en octobre 1999. Après une première saisine aux fins de relance du débat public par dix parlementaires déclarée irrecevable par la CNDP, au motif que seul désormais le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet avait qualité pour saisir la Commission en application des dispositions résultant de la loi du 27 février 2002, la CNDP a été saisie par le Ministre des transports d’une nouvelle demande de débat public qu’elle a rejetée aux motifs que « …les motivations du projet, telles que décrites par le dossier de saisine, restaient celles qui justifiaient le projet soumis au débat public » … « les objectifs du projet restaient les mêmes » … « les circonstances de fait ou de droit justifiant le projet n’avaient pas connu de modifications substantielles » … « et le parti d’aménagement décrit par le dossier se constituait dans ses différentes sections par des fuseaux ou portions de fuseaux qui figuraient tous parmi les variantes présentées dans le dossier du débat public de 1999 ».
Ce refus a fait l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat qui a été rejeté par un arrêt du 24 mai 2006 (req. N° 285213).
- Financement du débat public
Les dépenses occasionnées par l’organisation matérielle du débat public sont à la charge du maître d’ouvrage ou de la personne responsable du projet, à l’exception du coût des expertises complémentaires qui incombent à la Commission nationale du débat public.
La commission particulière du débat public. Exemple particulier du débat public organisé à propos de projet d’aéroport pour le Grand Ouest (Notre-Dame des Landes)
Les éléments relatifs au projet en cause et aux travaux de la commission particulière du débat public sont consultables à partir du site internet de la CNDP.
Le projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes, commune située à environ 17 km au nord de l’agglomération nantaise, existait de façon informelle depuis le début des années 1970 et une ZAD (zone d’aménagement différé) avait été constituée à l’époque, dont une grande partie (plus de 900 hectares) a déjà été acquise par le département de Loire-Atlantique. Lorsque le droit de préemption en ZAD a cessé de s’appliquer, au bout de 14 ans, le droit de préemption urbain a été institué, ce qui témoignait de la persistance de la part des élus locaux d’y établir à terme un nouvel aéroport destiné à remplacer celui de « Nantes-Atlantique », situé au sud de Nantes et très proche du centre de l’agglomération. Ce projet, dont on avait cessé de parler pendant de nombreuses années, est redevenu brusquement d’actualité à partir de 1999 et a pris une vigueur nouvelle pour devenir un projet concret à court ou moyen terme.
La CNDP a été saisie à l’origine le 17 janvier 2001 d’une demande d’organisation d’un débat public par une association nationale agréée, l’Union Française Contre Les Nuisances Des Aéronefs agissant à la demande d’une association locale, « Bien Vivre à Vigneux ». Cette demande est intervenue sous l’empire de la « Loi Barnier » de 1995, alors que dans le système issu de la loi du 27 février 2002 elle aurait été obligatoirement initiée par le maître d’ouvrage lui-même, en raison de la nature de cet ouvrage (aérodrome de catégorie A) et de son coût prévisionnel qui s’établissait à 450 M€ pour les seuls équipements aéroportuaires. Le cadre juridique de l’époque imposait que le débat public fût restreint à un projet précis et excluait de débattre par exemple de la nécessité d’un nouvel aéroport ou de sa localisation en dehors du site de N.D.-D.L. retenu par le maître d’ouvrage, ce qui ne pouvait en aucun cas satisfaire les auteurs de la saisine et plus largement les opposants au projet. Ceci peut expliquer un certain nombre de difficultés et certains retards qui ont pu passer pour des atermoiements.
Les principales étapes du débat public
- 17 janvier 2001 = saisine de la CNDP
- 29 janvier 2001 = avis positif de la CNDP et décision de consulter les ministres intéressés (obligation à l’époque)
- 3 avril 2001 = lettre du président de la CNDP aux ministres des transports et de l’Environnement
- 29 mai 2001 = réponse favorable du ministre des Transports
- 9 juillet 2001 = réponse favorable du ministre de l’Environnement
- 9 juillet 2001 = décision de la CNDP d’organiser un débat public
- 30 juillet 2001 = désignation de M. Jean Bergougnoux, membre de la CNDP, en qualité de président de la commission particulière du débat public (ancien directeur général d’E.D.F. - Electricité de France - , ancien président de la S.N.C.F. – Société Nationale des Chemins de Fer)
- 14 février 2002 = constitution de la CPDP sur proposition de son président (5 membres au total)
- 17 novembre 2002 = la CNDP juge suffisant le dossier du maître de l’ouvrage et fixe au 15 décembre 2002 la date d’ouverture du débat public
- 22 novembre 2002 = premier point de presse par M. Yves Mansillon, président de la CNDP et M. Jean Bergougnoux, président de la CPDP
- 28 novembre 2002 = ouverture du site internet de la CPDP
- 7 décembre 2002 = remise du dossier de présentation du maître de l’ouvrage (67 pages + abrégé de 4 pages) aux personnalités et aux mairies, et mise en ligne des annexes au dossier du maître d’ouvrage (achevée le 15 janvier 2003 – 1500 pages d’Annexes diverses au total)
- 15 décembre 2002 = ouverture du débat public
- 8 janvier 2003 = décision de la Commission nationale, sur proposition de la CPDP, d’ordonner une expertise complémentaire
-9 janvier 2003 = première réunion publique à Nantes
- 28 mai 2003 = dernière réunion publique de synthèse et clôture du débat public
- 30 juin 2003 = compte-rendu par le président de la CPDP
- 15 juillet 2003 = bilan par le président de la CNDP
- 11 octobre 2003 = Suite donnée par le maître d’ouvrage (poursuite du projet).
On observe qu’il s’est écoulé un temps très long entre la saisine de la CNDP, immédiatement suivie d’un avis favorable de celle-ci pour l’organisation d’un débat public, et l’ouverture proprement dite du débat, soit près de deux ans au total.
Ceci est dû, aux termes mêmes du compte-rendu du président de la CPDP, à la circonstance qu’au moment d’organiser le débat, la loi du 27 février 2002 était en gestation, qu’il s’en est suivi une période d’incertitudes quant aux devenir des procédures initiées sous l’empire de la « loi Barnier », et qu’il a semblé dès lors opportun d’attendre la parution du décret d’application, intervenue le 22 octobre 2002, notamment pour savoir s’il y avait la possibilité de débattre au-delà du projet, ce que n’autorisait pas la loi de 1995, au moyen notamment d’une expertise qui semblait nécessaire, et qui n’a pu être ordonnée qu’à partir du moment où la commission a commencé effectivement à fonctionner après la parution du décret du 22 octobre 2002.
Ce délai a été mis à profit par le préfet de région, auquel le secrétaire d’Etat aux transports a confié le soin d’organiser, de coordonner et d’animer la participation de l’Etat au débat, pour faire procéder, sous la direction d’un « comité de pilotage », à des études complémentaires fonctionnelles, socio-économiques et techniques destinées à nourrir le dossier du maître d’ouvrage sur de nombreux points. Le préfet de région a lui-même chargé le directeur régional de l’Equipement et le directeur régional de l’Aviation civile pour porter le projet au débat public, ce qui a souvent été très mal perçu, notamment pas les opposants au projet , qui ont accusé les responsables politiques, en général, de se dissimuler derrière des fonctionnaires, simples exécutants sans aucun pouvoir de décision.
Une autre initiative du préfet de région a été très mal perçue des opposants au projet, ayant consisté en la mise en place d’un « Syndicat mixte d’Etudes de l’aéroport de N.D.-D.L. », dont la mission consistait en « la réalisation d’études préalables à l’aménagement du site et à la création du nouvel aéroport de Notre Dame des Landes, y compris les infrastructures desservant la plateforme aéroportuaire ».
Pendant la période relativement longue qui a précédé le lancement effectif du débat public, entre la constitution de la commission particulière - 14 février 2002 - et l’ouverture officielle du débat – 15 décembre 2002 – soit dix mois, le président de la CPDP, qui avait été désigné dès le 31 juillet 2001, a pu multiplier les contacts avec les principaux acteurs du débat public (maître d’ouvrage, assemblées territoriales et responsables politiques, organismes professionnels ou corporatistes et directeurs locaux d’administrations de l’Etat, associations diverses, ayant principalement un objet en rapport avec l’écologie et l’environnement, syndicats etc.), et former son opinion à propos des attentes des uns et des autres et des modalités de déroulement du débat public.
Moyens mis en œuvre par la CPDP
Personnel et matériel
Pour aider la CPDP dans son organisation matérielle, la commission et le maître d’ouvrage, conjointement, ont procédé au recrutement d’un « conseil en communication ». L’appel d’offre a été publié le 14 avril 2002 et le marché a été attribué le 30 juillet 2002 à la société Moser Malt et Associés. Par ailleurs, deux agents ont été recrutés directement pour les services de la commission pour la durée de sa mission, M. Frédéric Lorne en qualité de Secrétaire général, et Mme Catherine Bomal en qualité d’assistante. Les autres personnels ayant assisté la commission étaient des employés de la société Moser Malt (dont certains recrutés localement).
Un bail a été conclu pour servir de siège et de bureaux de la commission, à Nantes, 3 rue d’Alger, où le public a pu consulter le dossier du maître d’ouvrage et les documents établis par la commission, obtenir à l’occasion des photocopies, et faire des observations. La société Moser Malt s’est chargée de l’agencement de ces locaux (mobilier, bureautique, informatique, papeterie etc. et des abonnements divers nécessaires au fonctionnement de la commission. Par ailleurs un local provisoire (Bungalow « Algéco ») a été installé dans d’excellentes conditions sur un parking situé non loin de la mairie de Notre-Dame des Landes, où une permanence a été organisée deux après-midi par semaine pour permettre au public de consulter les pièces du dossier dans les mêmes conditions qu’au siège de la commission, et faire des observations.
Les instruments de la communication et du débat public
L’internet et le courrier électronique
Un site internet a été créé, sur lequel le public a pu consulter et télécharger l’ensemble des documents versés au débat public, étant indiqué que certains acteurs ont pu obtenir, sur leur demande, une copie de ces documents sur Cd-rom (à l’époque les usagers ne bénéficiaient par des facilités offertes aux internautes par les connexions à « haut débit »). Le site internet a reçu 21 000 visites et 380 000 fichiers ont été téléchargés. En outre la commission a reçu 720 questions et 405 contributions écrites par courrier électronique.
Les sites internet des CPDP sont construits sur un modèle élaboré à l’initiative de la Commission nationale qui fournit la structure logicielle de base. Le maître d’ouvrage finance quant à lui l’hébergement du site , une part du développement (1 000 € HT), la formation du personnel et l’assistance téléphonique (1 300 € HT) . Il y a lieu de rappeler que les sites des CPDP relatifs aux débats terminés sont toujours consultables à partir du site de la CNDP [ Site de la CNDP, accès par les rubriques 06 (« Liens »), ou 04 («Historique de la Commission ») www.debatpublic.fr/notions_generales/liens_cpdp.html , et directement, pour le site de la CPDP de l’aéroport de ND-DL à l’adresse (http://) sites.debatpublic.fr/aeroport-ndl/ ].
La presse
Au cours du débat public, Le président de la commission a tenu six points de presse.
Les retombées médiatiques du débat public recensées sont au nombre de 568, dont 403 articles de presse
Le « Journal du débat » et les cahiers d’acteurs
Le « Journal des débats » donne de courtes informations sur l’actualité du débat et le calendrier des réunions publiques. Deux numéros ont été édités au cours du débat, le n° 1 donnant des renseignements importants sur l’organisation du débat public.
Les « cahiers d’acteurs », de 4 pages au plus, ont été fournis par certains organismes publics ou privés et ont été édités sous la responsabilité de la commission. 13 cahiers ont été publiés au cours du débat, dont 7 émanant d’organismes dits « institutionnels » (assemblées territoriales et chambres professionnelles), et 6 d’associations ou organisations syndicales ou politiques.
Le « journal » des débats et les « cahiers » étaient consultables et téléchargeables par l’internet.
Les questions du public
Dispositif essentiel, les questions sont posées par le public le plus souvent lors des réunions publiques au moyen de formulaires disponibles dans la salle, par courrier postal, notamment par « cartes-retour pré affranchies » (« Lettre T ») dont le coût est assuré par le maître d’ouvrage, ou par courrier électronique. La commission a reçu au total 1860 interventions écrites (pour l’essentiel des questions, mais aussi des avis), dont 1140 déposées au cours des réunions publiques, le reste par courriers de diverses sortes.
Ces questions ont été triées, classées et réparties par thèmes par les membres de la commission, qui les ont analysés et répertoriées. Dès la fin des séances publiques généralistes « inaugurales », il est apparu que sept thèmes se dégageaient des questions, dont six principaux et un septième « fourre-tout » :
- organisation et conduite du débat,
- nécessité d’un nouvel aéroport,
- choix du site,
- le projet (consistance, coût et financement, raccordements terrestres,
- les nuisances (sonores et autres),
- conséquences en termes d’aménagement (emploi, urbanisme, agriculture, devenir du site actuel de Nantes-Atlantique),
- questions et prises de positions diverses.
Chacun des membres de la commission s’est vu confier assez rapidement le suivi d’une ou plusieurs parties du débat, en fonction de ces principaux thèmes, jusqu’à la rédaction du compte-rendu final.Chaque membre de la commission a rédigé une série de questions au maître d’ouvrage, en fonction de la demande du public. Le résultat du dépouillement des questions, les questions posées par la CPDP au maître d’ouvrage et les réponses de celui-ci ont été publiées sur le site de la commission.
L’expertise complémentaire (cas particulier)
Il y a lieu de rappeler que cette expertise a constitué en quelque sorte un artifice pour permettre au débat d’aborder certaines questions , plus spécialement sur la nécessité ou l’opportunité de construire un nouvel aéroport et le choix du site de Notre-Dame des Landes, qui posaient quelques difficultés d’ordre juridique dans le cadre d’un débat initié sous l’empire de la « loi Barnier ». Très rapidement un consensus s’était dégagé en faveur de cette expertise complémentaire, bien avant que la commission particulière commence ses travaux, mais une telle mesure ne pouvait être ordonnée avant l’ouverture du débat public.
L’expertise a été décidée le 8 janvier 2003 par la CNDP sur proposition de la CPDP. Un « comité de pilotage » été constitué, associant le président de la commission particulière et deux de ses membres (ceux-ci chargés de rédiger le cahier des charges), des élus locaux, un représentant de la CCI de Nantes (Chambre de commerce et d’industrie), des principales associations impliquées dans le débat, et quelques personnalités locales qualifiées. Un appel d’offre a été lancé à l’issue duquel l’expert a été choisi en la personne de la société Cosynergie qui avait désigné plus spécialement l’un de ses représentants pour conduire les travaux d’expertise.
Le délai octroyé à l’expert était de deux mois, qui devait impérativement être respecté (et l’a été), compte tenu du délai dans lequel était enfermé le débat public. La mission donnée à l’expert a porté d’une part sur le réexamen des hypothèses de croissance de l’actuel aéroport de Nantes-Atlantique, à l’horizon 2010, 2020 et 2030, en distinguant les trafics intérieur, européen et intercontinental, et, d’autre part, sur la localisation des sites possibles (y compris Notre-Dame des Landes).
Eu égard à la très faible durée de l’expertise (et des crédits alloués), l’expert (statisticien de formation) a dû se contenter au principal d’effectuer une étude critique sur la base des documents du dossier du maître d’ouvrage et des études antérieures qui lui ont été communiquées, et n’a pu se livrer réellement à de nouvelles investigations, autrement que par l’étude de dossiers, d’ouvrages et de rapports techniques. Il s’est adjoint un technicien spécialiste des questions touchant au trafic aérien. Il a pu bénéficier d’une étude d’assez nombreux sites très divers qui avait été réalisée antérieurement au choix de Notre-Dame des Landes, et a procédé à une actualisation de toutes les données pour déterminer si le site choisi à l’époque était le plus pertinent et le restait.
Son rapport écrit et le rapport oral qu’il a présenté en compagnie du sachant qu’il s’était adjoint à destination des membres de la CPDP et des principaux acteurs du débat public, a contribué à éclaircir et préciser divers points et fournir à ces acteurs des éléments nouveaux utilisables à l’appui de leurs arguments. Il a été publié sur le site internet et distribué, plus spécialement aux principaux acteurs du débat public, et a été présenté et débattu lors d’une réunion publique.
Les réunions publiques
Elles ont constitué évidemment le dispositif central du débat public dont elles ont constitué les temps forts, surtout en ce qui concerne le « cycle inaugural » des réunions organisées à Nantes et Notre-Dame des Landes, par ailleurs assez houleuses, voire très agitées.
Elles se sont déroulées à Nantes pour l’essentiel, sur la commune de Notre-Dame des Landes, sur les communes proches de Nantes (notamment celles proches de l’actuel aéroport), ou de Notre-Dame des Landes, mais aussi dans toutes les villes importantes voisines de Nantes, susceptibles d’être intéressées par le projet (ou de voir leurs équipements concurrencés par celui-ci), Angers, La Roche-sur-Yon, Vannes, Rennes, Quimper, et jusqu’à Brest, ville assez éloignée. Dans ces villes le public a surtout été constitué des responsables politiques locaux et de certains chefs d’entreprises ou organismes économiques, des opposants au projet qui se sont déplacés, parfois en nombre, outre quelques curieux.
Chacune des quatre réunions du « cycle inaugural » a commencé par la présentation du projet par le directeur régional de l’Equipement et le directeur régional de l’Aviation civile représentant le maître d’ouvrage.
Trois réunions publiques thématiques se sont déroulées à Nantes. Les thèmes retenus ont été ceux dégagés à partir de l’analyse des questions posées par le public à la commission particulière. Au cours de ces réunions sont intervenus des experts sollicités par les principaux intervenants. Enfin, le débat a été clôturé par une dernière réunion au cours de laquelle le président de la commission a fait la synthèse du déroulement du débat public et les autres membres de la commission ont introduit les principaux thèmes dont ils avaient été chargé du suivi, et qui préfiguraient en quelque sorte le sens du rapport final.
Au total 16 réunions publiques ont été organisées, soit en moyenne une tous les dix jours, pour une durée totale de 70 heures (en moyenne près de 4 heures et demie par séance, la dernière ayant duré sept heures), et ont été suivies par plus de 7 400 participants. Les réunions les plus longues et ayant mobilisé le plus de public ont été celles de Nantes (jusqu’à 1 500 personnes), et accessoirement celles de Notre-Dame des Landes (jusqu’à un millier de participants), pour une raison bien compréhensible, les plus courtes et les plus clairsemées celles des villes importantes voisines, plus spécialement celles du département du Finistère, qui n’est pas limitrophe de la Loire-Atlantique (40 participants à Brest et 62 à Quimper), à l’exception notable de Rennes (450 participants, soit autant que pour une réunion dans la proche banlieue nantaise, dont toutefois une assez forte proportion d’opposants au projet qui avaient fait le déplacement).
Ces réunions publiques ont toujours été précédées d’une réunion préparatoire avec les principaux acteurs du débat public, auxquels ont été associés fréquemment d’autres personnes qualifiées ou présentées comme telles dont l’intervention avait été sollicitée par un partisan ou un opposant au projet, notamment lors des trois séances thématiques. En outre une courte réunion de travail s’est tenue juste avant chaque réunion publique pour faire un dernier point. Pour une assez forte proportion de séances publiques une table ronde a été constituée. Il a été gardé trace de toutes les séances publiques et réunions préparatoires au moyen d’un compte-rendu établi à partir d’un enregistrement sonore.
Compte-rendu final
Le président a rédigé son compte-rendu à destination de la CNDP, en utilisant les parties rédigées par chacun des autres membres sur le ou les thèmes dont il avait été chargé. Il convient de rappeler que le rôle de la commission particulière n’était pas de donner un avis sur le projet, mais seulement de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la meilleure information possible du public et de lui permettre de s’exprimer complètement, et de rendre compte du déroulement du débat public et des différentes opinions qui s’y sont exprimées.
Le compte –rendu final a été publié et mis en ligne, et un Cd-rom a été gravé et distribué.
Le bilan du débat public a ensuite été rédigé par le président de la Commission nationale et publié dans les formes et délais prévus par les textes.
Observations
Bien que les positions exprimées dès le départ et les clivages soient restés globalement inchangés, on a pu constater une évolution permanente au cours du débat public, les opinions s’étant quelque peu nuancées au cours du temps. Surtout les arguments se sont affinés, diversifiés et structurés, et ont évolué en qualité. A l’inverse cependant, certains des acteurs ou représentants de telle ou telle formation, qui ont assisté à tous les débats, même dans les lieux les plus éloignés, et ont demandé chaque fois la parole, ont tenu rigoureusement le même discours du début à la fin.
Le « timing » du débat public s’avère particulièrement serré et nécessite une adaptation permanente et un travail constant pour ne pas être débordé aux moments importants, notamment lorsqu’il faut rédiger le compte-rendu final. Pendant le débat public proprement dit, le président de la CPDP doit pratiquement y consacrer un temps complet, sinon plus. Ses points de presse réguliers ont été l’occasion de faire une synthèse permanente du débat, en suivant son évolution, et il est très vraisemblable qu’il a construit la charpente de son compte-rendu final , et parfois le détail à quelques exceptions près, au fur et à mesure de l’avancement du débat public. Il lui a fallu aussi faire preuve de beaucoup de savoir faire pour conduire le débat et présider les séances publiques dont certaines, surtout au début, ont été extrêmement agitées et cacophoniques, en tous cas pénibles.
Pour les autres membres de la commission particulière les contraintes sont beaucoup moins sévères, sauf à certains moments. En dehors des séances publiques où ils participent en permanence au tri des questions posées par les participants, leur attitude lors des séances préparatoires, réunions de presse et séances publiques externalisées, est essentiellement passive, parfois excessivement.
Néanmoins, le temps consacré au débat public par les membres de la commission particulière est assez important globalement, et pour l’une des membres, jeune, employée responsable du service de la communication d’un organisme scientifique parisien, les contraintes de temps étaient très difficiles et pénalisantes.
A ce jour la CNDP a été saisie de 66 demandes d’organisation d’un débat public.
- 3 ont été déclarées irrecevables ;
- 11 sont restées sans suite ;
- dans 17 cas la CNDP n’a pas estimé utile l’organisation d’un débat public et a recommandé au maître d’ouvrage de mener une concertation ;
- 31 débats publics ont été organisés, dont 27 confiés à une CPDP et 4 au maître d’ouvrage.
La déclaration d’utilité publique du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes est intervenue par décret du 9 février 2008 (J.O. du 10 février 2008 et rectificatif paru le 16 février suivant).
A ce qu’il semble au travers des articles de presse parus à cette occasion, l’option d’aménagement retenue est assez sensiblement différente de celles présentées au cours du débat public.
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