| ข้อสังเกตถึงวิธีการให้เหตุผลของศาลปกครองในคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐๕/๒๕๕๑ โดย คุณเข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง |
 |
|
|
| เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง
ผู้ช่วยนักวิจัย สถาบันพระปกเกล้า |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ประเทศไทยมีเพียงศาลระบบเดียว คือ ศาลยุติธรรม ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีทุกเรื่อง ปัญหาของเขตอำนาจศาลจึงไม่เกิดขึ้น แต่เมื่อประเทศไทยเปลี่ยนมาเป็นระบบศาลคู่ ซึ่งแยกคดีในกฎหมายมหาชนและคดีในกฎหมายเอกชน ปัญหาความยุ่งยากดังกล่าวจึงเกิดขึ้น การพิจารณาเรื่องเขตอำนาจจึงเป็นเรื่องที่ต้องกระทำทุกครั้งก่อนที่ผู้ฟ้องจะยื่นฟ้องคดี หรือศาลจะรับพิจารณาคดี เพราะการดำเนินกระบวนพิจารณาโดยศาลที่ไม่มีอำนาจย่อมส่งผลให้กระบวนพิจารณาดังกล่าวเสียไป ไม่มีผลทางกฎหมาย
วันที่ ๙ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่ผ่านมา ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งกำหนดมาตรการและวิธีการคุ้มครองชั่วคราวในคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๐๕/๒๕๕๑ ให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติปฏิบัติในการกระทำใดๆ ต่อผู้เข้าร่วมชุมนุม ซึ่งวิธีการที่ศาลปกครองกลางพิจารณาว่าคดีนี้ตกอยู่ในเขตอำนาจของตนหรือไม่นั้น น่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง บทความนี้จึงมุ่งที่จะพิจารณาวิธีการที่ศาลปกครองใช้ให้เหตุผล และผลของการใช้วิธีการดังกล่าว
หากแม้นเราไม่เข้าไปดูเนื้อหาของคำสั่งดังกล่าว ซึ่งแท้จริงแล้วก็มีความน่าสนใจไม่แพ้กันในเชิงวิชาการ ว่าศาลปกครองสามารถออกคำสั่งบังคับให้เจ้าหน้าที่ต้องเลือกใช้วิธีการควบคุมผู้ชุมนุมตามที่ศาลกำหนดเองได้หรือไม่แล้ว เพียงเฉพาะเรื่องเขตอำนาจศาลก็น่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง ความตอนหนึ่งในการพิจารณาวินิจฉัยมีว่า การสลายการชุมนุมเป็นการกระทำทางปกครองหรือไม่ อันเป็นประเด็นสำคัญในการพิจารณาว่าศาลปกครองมีอำนาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาหรือไม่นั้น ศาลปกครองวินิจฉัยไว้ดังนี้
ในกลุ่มผู้ชุมนุมและผู้ฟ้องคดีแต่ละคนมีวัตถุประสงค์ในการเข้าร่วมชุมนุมที่แตกต่างกันจึงไม่อาจเหมารวมได้ว่า ผู้เข้าร่วมชุมนุมมีการกระทำอันฝ่าฝืนต่อกฎหมายอันเป็นความผิดต้องได้รับโทษทางอาญา และการกระทำของเจ้าหน้าที่ตำรวจตลอดวันที่ 7 ตุลาคม 2551 จะเห็นได้ชัดว่า เจ้าหน้าที่ตำรวจมีวัตถุประสงค์มุ่งคุ้มครองให้สมาชิกรัฐสภาเข้าไปประชุมในรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีได้เข้าไปแถลงนโยบายต่อรัฐสภาได้
เมื่อเสร็จสิ้นการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและสมาชิกรัฐสภาออกจากรัฐสภาไม่ได้ เพราะถูกผู้ชุมนุมปิดล้อม เจ้าหน้าที่ตำรวจได้มีการสลายการชุมนุมเพื่อให้คณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา และเจ้าหน้าที่เดินทางออกจากรัฐสภาได้ตลอดจนในช่วงเวลากลางวันขณะที่ฝูงชนเคลื่อนตัวไปยังหน้ากองบัญชาการตำรวจนครบาลได้มีการยิงแก๊สน้ำตาเข้าใส่ฝูงชนเพื่อสลายการชุมนุมและไม่ให้ฝูงชนเข้าใกล้กองบัญชาการตำรวจนครบาล โดยในการกระทำดังกล่าวตลอดทั้งวันที่ ๗ ตุลาคม ๒๕๕๑ เจ้าหน้าที่ตำรวจมิได้มีการจับกุม แจ้งข้อกล่าวหา หรือดำเนินการใดๆ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ดังนั้น จึงเป็นที่เห็นได้ชัดเจนว่าการกระทำของเจ้าหน้าที่ตำรวจมิได้มีเจตนาใช้อำนาจของตนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาแต่อย่างใด
การกระทำของเจ้าหน้าที่ตำรวจจึงมิใช่เป็นการกระทำทางกระบวนการยุติธรรมทางอาญา แต่เป็นการกระทำทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณาพิพากษาได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
โดยสรุป ศาลปกครองกลางเห็นว่าการกระทำของเจ้าหน้าที่ตำรวจนั้น มิได้ใช้อำนาจของตนตามกฎหมายอาญา จึงเป็นการใช้อำนาจปกครอง ศาลปกครองจึงสามารถรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาได้ ถ้าเราพิจารณาวิธีการที่ศาลปกครองใช้ ศาลปกครองกลางเริ่มจากการวินิจฉัยเสียก่อนว่าการกระทำดังกล่าวใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายอาญาหรือไม่ เมื่อไม่ใช่แล้ว จึงสรุปว่าเป็นการใช้อำนาจปกครอง วิธีพิจารณาของศาลปกครองกลางครั้งนี้ จึงเริ่มจากข้อตั้งที่ว่า ถ้าตำรวจไม่ใช้อำนาจตามกฎหมายอาญา ตำรวจก็ต้องใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง และต่อมา คือ ตำรวจไม่ได้ใช้อำนาจตามกฎหมายอาญา ดังนั้น ศาลปกครองจึงสรุปว่า ตำรวจใช้อำนาจปกครอง
ถ้าดูเฉพาะผลของการวินิจฉัย ย่อมถูกต้องตามหลักกฎหมายแล้ว ปัญหา คือ วิธีการที่ศาลปกครองใช้วินิจฉัยเขตอำนาจของตนนั้น ถูกต้องแล้วหรือไม่ กับวิธีการพิจารณาว่าเมื่อเรื่องใดไม่เข้าเขตอำนาจศาลอื่นแล้ว ย่อมเป็นอำนาจของตน
เราต้องไม่ลืมว่าในระบบกฎหมายไทยนั้น ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจทั่วไป ศาลอื่น ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และศาลทหาร มีเขตอำนาจเฉพาะ เรื่องใดที่ไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลใดเป็นการเฉพาะ ย่อมอยู่ภายใต้เขตอำนาจศาลยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๘ วิธีการที่ศาลปกครองควรใช้พิจารณาวินิจฉัยเขตอำนาจของตนจึงควรเป็นวิธีการให้เหตุผลว่าการสลายการชุมนุมของเจ้าหน้าที่ตำรวจนั้นเข้าองค์ประกอบของการใช้อำนาจทางปกครองหรือไม่ จึงจะเป็นวิธีการถูกต้องและเหมาะสมกว่า
กิจกรรมของฝ่ายปกครองที่สำคัญนั้น สามารถแยกได้เป็นสองประเภท คือ กิจกรรมตำรวจทางปกครอง เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในบ้านเมือง และกิจกรรมบริการสาธารณะ การให้บริการเพื่อสนองความต้องของมหาชน เพื่อดำเนินกิจกรรมทั้งสองประเภทให้ลุล่วงไปได้ ฝ่ายปกครองจึงใช้การกระทำทางปกครอง ทั้งนิติกรรมทางปกครอง ที่อาจเป็นการใช้อำนาจทางปกครองฝ่ายเดียวโดยอาศัยหรือไม่อาศัยความยินยอมของประชาชนก็ได้ แต่มุ่งให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมาย อาทิ การออกกฎ คำสั่ง การทำสัญญาทางปกครอง และปฏิบัติการทางปกครอง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวโดยไม่มุ่งให้เกิดผลผูกพันแต่อย่างใด ซึ่งการกระทำทางปกครองเหล่านี้ อยู่ภายใต้ระบบกฎหมายมหาชนและถูกควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง
การชุมนุมหน้ารัฐสภานั้น ปรากฏว่ามีการล้อมประตูไม่ให้บุคคลเข้าออกได้ โดยมีทั้งลวดหนาม ยางรถยนต์ราดน้ำมัน มีลักษณะทำให้ผู้อื่นกลัวว่าจะเกิดอันตรายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน และเสรีภาพ จนบุคคลทั่วไปไม่กล้าเข้าไปในหรือออกจากรัฐสภา จึงไม่ใช่การชุมนุมโดยสงบ และยังเป็นการขัดขวางการแถลงนโยบายของรัฐบาล อันเป็นกลไกหนึ่งในการบริหารราชการแผ่นดินตามที่กำหนดไว้รัฐธรรมนูญ ซึ่งจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินและการจัดบริการสาธารณะ การสลายการชุมนุมของเจ้าหน้าที่ตำรวจนั้น เป็นการใช้อำนาจเพื่อคุ้มครองให้สมาชิกรัฐสภาและเจ้าหน้าที่รัฐสภาเข้าไปปฏิหน้าที่และประชุมแถลงนโยบายในสภา และกลับออกมา การกระทำดังกล่าวจึงเป็นไปเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม ตามมาตรา ๖ (๔) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจ พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งให้ สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นนิติบุคคลอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี และมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ ...(๔) รักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงของราชอาณาจักร โดยไม่ได้มุ่งก่อนิติสัมพันธ์ในทางปกครองและผลผูกพันในทางกฎหมาย คือ ก่อตั้ง เปลี่ยนแปลง หรือระงับสิทธิของประชาชน
การกระทำของเจ้าหน้าที่ตำรวจในครั้งนี้จึงเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของตำรวจ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหน่วยงานหนึ่ง ในการป้องกันรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม อันเป็นกิจกรรมของตำรวจทางปกครอง ไม่ใช่กิจกรรมปราบปรามของตำรวจยุติธรรม จึงอยู่ในอำนาจศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณาพิพากษาได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
วิธีการให้เหตุผลของศาลปกครองในวันที่ ๙ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ นั้น มีจุดอ่อนตรงที่ไม่มีการพิจารณาลักษณะเนื้อหาของคดีนั้นจริงๆ ว่ามีลักษณะเป็นการใช้อำนาจปกครองที่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครองหรือไม่ เพราะเป็นการพิจารณาตัดอำนาจศาลอื่นเพียงอย่างเดียว ทั้งที่เนื้อแท้ของคดีนั้น อาจไม่อยู่ภายใต้อำนาจของตนเช่นกัน เพราะอย่าลืมว่าเจ้าหน้าที่รัฐในตำแหน่งต่างๆ กันสามารถกระทำการต่างๆ ซึ่งเป็นไปได้ว่าอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบของศาลต่างศาลกันไป และการพิจารณาตีความเรื่องเขตอำนาจศาลของศาลแต่ละศาลนั้นควรเป็นเรื่องของศาลนั้นเองโดยเฉพาะเพราะมีความรู้ความชำนาญในเรื่องนั้นๆ ดีที่สุด
วิธีการให้เหตุผลข้างต้นนั้น ศาลรัฐธรรมนูญเคยใช้ในการพิจารณาวินิจฉัยเขตอำนาจของตนในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒๔/๒๕๔๓ มาตรา ๑๙๘ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาส่งระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองแล้วแต่กรณี จึงมีปัญหาต้องพิจารณาว่าศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองมีอำนาจวินิจฉัยปัญหานี้ ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าบทบัญญัติทั่วไปในเรื่องอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองในรัฐธรรมนูญ บัญญัติให้อำนาจศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัย ความชอบด้วยกฎหมาย ของการกระทำของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือของราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาล สรุปก็คือ ศาลปกครองมีอำนาจเฉพาะเหนือหน่วยงานที่บังคับบัญชา หรือกำกับดูแลโดยคณะรัฐมนตรี และเจ้าหน้าที่ในบังคับบัญชา หรือกำกับดูแลของรัฐบาลเท่านั้น สำหรับคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นองค์กรที่มีขึ้นตามรัฐธรรมนูญ มิใช่หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในการกำกับดูแลของรัฐบาลดังเช่นที่กล่าว ดังนั้น ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง การพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ
คำวินิจฉัยดังกล่าวสะท้อนให้เห็นผลร้ายของการใช้วิธีคิดที่เห็นว่าหากไม่ตกอยู่ในเขตอำนาจของอีกฝ่ายแล้วย่อมเป็นอำนาจของตนได้ชัดเจน ศาลรัฐธรรมนูญแทนที่จะพิจารณาว่าระเบียบของคณะกรรมการการเลือกตั้งนั้นเป็นกฎเกณฑ์ที่หน่วยงานของรัฐออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย มิใช่กฎหมายที่ออกโดยสภานิติบัญญัติ ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่มีอำนาจรับไว้พิจารณา จากนั้นเป็นเรื่องที่ศาลปกครองต้องพิจารณาว่าตนมีเขตอำนาจบ้างหรือไม่ แต่กลับตีความตัดอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าตนเองตีความเรื่องเขตอำนาจศาลปกครองผิดพลาดด้วย และยังส่งผลให้ศาลรัฐธรรมนูญขยายเขตอำนาจของตนมาพิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมายของกฎเกณฑ์ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญได้ด้วย ซึ่งกว้างขวางเกินเลยกว่าเจตนารมณ์จริงของรัฐธรรมนูญเสียอีก
วิธีการให้เหตุผลดังกล่าวคงไม่เป็นไรนัก หากตนเป็นศาลยุติธรรมที่มีเขตอำนาจทั่วไป เมื่อพิจารณาแล้วเห็นว่าคดีไม่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลเฉพาะใดๆ แล้วจึงอยู่ใต้เขตอำนาจของตนเอง แต่การเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเฉพาะ และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง เพิ่งถูกจัดตั้งขึ้นไม่นานมานี้ การตีความเรื่องเขตอำนาจของตนเองจึงควรกระทำอย่างระมัดระวังที่สุด ทั้งเนื้อหาและวิธีการ ด้วยความเคารพอย่างสูงต่อศาลปกครองกลางผู้ออกคำสั่งดังกล่าว วิธีการให้เหตุผลที่ตัดเขตอำนาจศาลอื่นนั้น สามารถใช้ประกอบการให้เหตุผลด้วยวิธีหลัก คือ พิจารณาว่าคดีดังกล่าวอยู่ภายใต้เขตอำนาจของตนหรือไม่ แต่ไม่ควรนำมาใช้เป็นวิธีการให้เหตุผลหลักวิธีเดียวในการพิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาล มิเช่นนั้น วิธีการดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดอันตรายต่อระบบกฎหมายไทยอย่างไม่ต้องสงสัย เพราะจะก่อให้เกิดการขยายเขตอำนาจศาลเกินกว่าเจตนารมณ์ของกฎหมาย และความสงสัยตลอดจนเสียงวิจารณ์ในคำสั่งคำวินิจฉัยต่างๆ ของศาลที่จะมีต่อมาในภายหลัง แม้ข้อสรุปสุดท้ายจะถูกต้องว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ แต่วิธีการให้เหตุผลที่ไม่ถูกต้องก็ควรได้รับการพิจารณาแก้ไขเช่นกัน เพื่อให้การวินิจฉัยที่ถูกต้องนั้น ไม่ได้ถูกต้องเพียงเพราะการบังเอิญตีความกฎหมายถูกในครั้งนั้น หากแต่ถูกต้องเพราะเป็นไปตามศาสตร์ที่เชื่อถือได้
เป็นธรรมดาที่คนต่างจิตใจกันย่อมมีความคิดเห็นต่างกันไป แต่นิติศาสตร์นั้นเป็นศาสตร์เฉพาะ ซึ่งมีวิธีคิดการให้เหตุผลอย่างเป็นระบบ มีเหตุมีผล ดังนั้น ผู้ที่ศึกษาและใช้นิติศาสตร์จึงควรมีวิธีคิดที่เป็นระบบเช่นกัน และวิธีการคิดและให้เหตุผลในคำสั่งคำพิพากษานั้น สมควรที่จะได้รับการทบทวนใส่ใจให้มากขึ้น ซึ่งจะเป็นผลดีต่อความเป็นระบบและความมั่นคงของระบบกฎหมายไทย และความน่าเชื่อถือในการปฏิบัติหน้าที่ของตุลาการในอนาคต
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
