| กระบวนการทางตุลาการในการควบคุมการกระทำของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ตอนที่ 2 |
 |
|
|
| ร.ศ.ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์ |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
2. วิธีการควบคุมทางตุลาการต่อการกระทำของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ
ในระบบการพิจารณาคดีปกครองนั้น เมื่อเกิดปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองของฝ่ายปกครอง ก็เป็นหน้าที่ของศาลปกครองที่จะพิจารณาวินิจฉัย แต่ถ้าหากการกระทำทางปกครองดังกล่าวเป็นการกระทำของประธานาธิบดี จะเป็นหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองที่จะทำหน้าที่เป็นผู้วินิจฉัย เรื่องดังกล่าวในประเทศฝรั่งเศสมอบให้ศาลปกครองเป็นผู้ทำหน้าที่พิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองของประธานาธิบดีโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกับการพิจารณาคดีปกครองประเภทเดียวกับที่พิจารณาการกระทำของฝ่ายปกครองอื่น
การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองของประธานาธิบดีสามารถทำได้ในสองลักษณะ คือ การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายนอกของการกระทำ และการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายในของการกระทำ
2.1 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายนอกของการกระทำ (le controle de
légalité externe) การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายนอกของการกระทำ หมายความถึงการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่มิได้มีต่อ การกระทำ 12 ของประธานาธิบดี แต่เป็นการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของ กระบวนการ ในการทำให้เกิดการกระทำนั้น โดยสามารถแยกพิจารณาได้ 2 กรณี คือ การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากตัวผู้กระทำ และการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากกระบวนการจัดทำ
2.1.1 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากตัวผู้กระทำ ในบรรดาการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายนอกของการกระทำนั้น การควบคุม การกระทำ ที่ทำลงโดยปราศจากอำนาจ (incompétence) นับได้ว่าเป็นเรื่องเก่าแก่เรื่องหนึ่งของระบบพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศส กล่าวคือ เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นทุกยุคทุกสมัยโดยเจ้าหน้าที่ผู้ กระทำ การต่างๆไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ ออกคำสั่งได้ทำสิ่งเหล่านั้นลงไปทั้งที่ตนไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ซึ่งเรื่องดังกล่าวศาลปกครองก็จะตรวจสอบและหากเห็นว่าเจ้าหน้าที่ผู้ กระทำ ไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะดำเนินการดังกล่าว ศาลปกครองก็จะสั่งการให้มีการเพิกถอนการกระทำนั้นเสีย13 หลักดังกล่าวสามารถนำมาใช้กับการกระทำของประธานาธิบดีที่ได้กระทำลงไปในฐานะที่เป็นฝ่ายปกครองโดยการกระทำของประธานาธิบดีอาจเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หากประธานาธิบดีเข้าไปแทรกแซงหรือเข้าไปใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ หรือเข้าไปแทรกแซงในกิจการที่เป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองอื่น
มีคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดหลายกรณีที่ได้วินิจฉัยถึงเรื่องการแบ่งอำนาจในการบริหารงานระหว่างประธานาธิบดีกับนายกรัฐมนตรี แต่ในที่นี้จะขอยกมาเป็นตัวอย่างนำเสนอเพียงตัวอย่างเดียว คือ เรื่องอำนาจในการออกกฎหมายของฝ่ายบริหาร 14 กล่าวคือ แม้อำนาจของประธานาธิบดีในการตรารัฐกฤษฎีกาที่มีผลเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหาร (décrets réglementaires) จะมิได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่เนื่องจากมาตรา 9 แห่งรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ให้ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุมคณะรัฐมนตรี ดังนั้น รัฐกฤษฎีกาต่างๆที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่าให้ทำโดยคณะรัฐมนตรีจึงต้องลงนามโดยประธานาธิบดี แต่อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติมีรัฐกฤษฎีกาที่มีผลเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารบางฉบับที่มิได้ผ่านการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี แต่ประธานาธิบดีได้ลงนามประกาศใช้ ซึ่งในทางกฎหมายถือว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากประธานาธิบดีทำลงโดยปราศจากอำนาจ (incompétence) เพราะเรื่องดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลที่จะดำเนินการ กรณีดังกล่าวศาลปกครองสูงสุดก็ได้วินิจฉัยโดยวางบรรทัดฐานเอาไว้ว่า ความไม่ชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของประธานาธิบดีในการลงนามในรัฐกฤษฎีกาที่มีผลเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารจะหมดไปหากนายกรัฐมนตรีลงนามร่วม (contreseign) ในรัฐกฤษฎีกานั้น 15 โดยศาลปกครองเห็นว่าการลงนามร่วมของนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจตามกฎหมายเพียงพอที่จะทำให้รัฐกฤษฎีกาฉบับนั้นมีผลสมบูรณ์ในแง่ของตัวผู้กระทำ
2.1.2 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากกระบวนการจัดทำ ผู้พิพากษาศาลปกครองสามารถที่จะตรวจสอบการกระทำที่ไม่ทำตามกระบวนการที่กฎหมายกำหนด (vice de procédure) ของประธานาธิบดีในการจัดทำคำสั่ง กฎ ระเบียบต่างๆที่อยู่ในอำนาจของประธานาธิบดีที่จะจัดทำได้หรือไม่ ทั้งนี้เนื่องจากการไม่กระทำตามกระบวนการที่กฎหมายกำหนดเป็นปัญหาที่กระทบต่อความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองต่างๆที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาวินิจฉัย
กรณีดังกล่าวศาลปกครองสูงสุดได้เคยวินิจฉัยไว้แล้วโดยเรื่องดังกล่าว เกิดขึ้นเนื่องจากนาย Fessard de Foucault เอกอัครรัฐฑูตฝรั่งเศสประจำ Kazakhstan ได้รับโทรเลขจากกระทรวงการต่างประเทศในวันที่ 14 พฤศจิกายน ค.ศ.1994 แจ้งว่า คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน ค.ศ.1994 แต่งตั้งนาย Alain Ricard ไปเป็นเอกอัครรัฐฑูตแทนตน ดังนั้นนาย Fessard de Foucault จึงได้ฟ้องต่อศาล
ปกครองสูงสุดขอให้เพิกถอนรัฐกฤษฎีกาของประธานาธิบดี16ที่ให้ตนพ้นจากตำแหน่งเอกอัครรัฐฑูต เนื่องจากไม่ทำตามมาตรา 65 แห่งกฎหมายลงวันที่ 22 เมษายน ค.ศ.1905 ที่กำหนดให้ต้องแจ้งให้ผู้ที่จะถูกให้พ้นจากตำแหน่งทราบล่วงหน้าก่อนซึ่งเรื่องดังกล่าวถือว่า เป็นการกระทำที่ผิดกระบวนการจัดทำคำสั่งที่กฎหมายกำหนด
2.1.3 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากรูปแบบของการกระทำ การกระทำต่างๆ
ไม่ว่าจะเป็น คำสั่ง กฎ ระเบียบ หรือแม้กระทั่งรัฐกฤษฎีกาต่างก็มีรูปแบบ (forme) ในการจัดทำซึ่งศาลปกครองให้ความสำคัญกับเรื่องดังกล่าวพอสมควร เช่น คำสั่งจะต้องมีการลงนามโดยผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย เป็นต้น
แต่อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่เป็นการกระทำของประธานาธิบดีนั้น การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากรูปแบบของการกระทำจะมุ่งเน้นไปที่การลงนามร่วม (contreseign) ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 19 แห่งรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องต้องลงนามร่วมในการกระทำเหล่านั้น ซึ่งหากการกระทำใดๆของประธานาธิบดีที่ต้องมีการลงนามร่วมขาดการลงนามร่วม ศาลปกครองก็จะไม่ถือว่าเป็นเรื่องที่ประธานาธิบดีลงนามโดยปราศจากอำนาจ (incompétence) แต่จะถือเป็นความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากรูปแบบของการกระทำ (la forme de lacte) 17
2.2 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายในของการกระทำ (le controle de la
légalité interne) การกระทำต่างๆไม่ว่าจะเป็นคำสั่ง กฎ ระเบียบ หรือรัฐกฤษฎีกา อาจไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากภายในของการกระทำนั้นได้18หากการกระทำเหล่านั้นทำไปโดยขัดต่อกฎหมายหรือใช้อำนาจโดยบิดผัน
2.2.1 การฝ่าฝืนกฎหมาย ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐสามารถกระทำการฝ่าฝืนกฎหมาย (violation de la loi) ได้เนื่องจากไม่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายในขณะกระทำการบางอย่าง เช่น การออกรัฐกฤษฎีกา คำสั่ง กฎหรือระเบียบต่างๆ เป็นต้น ซึ่งเรื่องดังกล่าวเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาวินิจฉัย
เนื่องจากประธานาธิบดีเป็นผู้มีอำนาจของฝ่ายปกครองในการกระทำต่างๆฝ่ายเดียว เช่น การออกคำสั่งหรือการวางกฎเกณฑ์ต่างๆ ดังนั้น ประธานาธิบดีจึงต้องเคารพต่อหลักความชอบด้วยกฎหมายในการจัดทำรัฐกฤษฎีกา รัฐกำหนดหรือคำสั่งต่างๆตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆไว้ให้อำนาจไว้ เท่าที่ผ่านมาศาลปกครองมีโอกาสได้พิจารณาการกระทำต่างๆของประธานาธิบดีหลายครั้ง เช่น เมื่อครั้งที่นายพล Charles de Gaulle ได้มีคำสั่งตามมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญ19 จั้ดตั้งศาลทหารพิเศษขึ้นมาเพื่อพิจารณาพิพากษาความผิดต่อความมั่นคงของประเทศ ต่อมาศาลทหารพิเศษได้ลงโทษ Rubin de Servens และพวกนาย Rubin de Servens จึงได้ฟ้องศาลปกครองโดยอ้างว่าคำสั่งของประธานาธิบดีฝ่าฝืนเงื่อนไขตามมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญรวมทั้งมีการละเมิดต่อหลักกฎหมายอาญาทั่วไป และขัดต่อหลักที่ว่ากฎหมายอาญาไม่มีผลย้อนหลัง ซึ่งต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้พิจารณาวินิจฉัยเรื่องดังกล่าวแล้วเห็นว่า
ประธานาธิบดีได้มีคำสั่งให้ใช้มาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญ คำสั่งดังกล่าวมีสถานะเป็นการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernment) ที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุดที่จะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายได้
และนอกจากนี้ เนื้อหาของคำสั่งดังกล่าวยังมีสาระเป็นการจัดตั้งศาลและกำหนดวิธีพิจารณาคดีอาญาในศาลที่จัดตั้งขึ้นมาใหม่ อันเป็นเรื่องที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ให้อยู่ในอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะต้องตราเป็นรัฐบัญญัติ ดังนั้น คำสั่งดังกล่าวจึงมีสาระเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ อันมีสถานะเป็นการกระทำทางนิติบัญญัติ ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุดที่จะพิจารณาวินิจฉัย ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งยกคำฟ้องดังกล่าวเสีย
2.2.2 การใช้อำนาจโดยบิดผัน การใช้อำนาจโดยบิดผันหรือการใช้อำนาจผิดวัตถุ
ประสงค์ที่กฎหมายกำหนด (détournement de pouvoir) เป็นเรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งซึ่งศาลปกครองมีประสบการณ์อย่างมากในการพิจารณาวินิจฉัยโดยศาลปกครองจะพิจารณาจาก มูลเหตุจูงใจ ที่ทำให้เกิดการกระทำต่างๆที่นำมาฟ้องต่อศาลปกครองว่าเป็นมูลเหตุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจของประธานาธิบดีนั้นอาจเกิดกรณีใช้อำนาจผิดวัตถุประสงค์ที่กฎหมายกำหนดได้ โดยหากมีการนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ศาลปกครองก็จะดูว่าการกระทำของประธานาธิบดีเกิดจากมูลเหตุจูงใจทางการเมืองหรือไม่ หากการกระทำดังกล่าวเกิดจากมูลเหตุจูงในทางการเมือง ศาลปกครองก็จะไม่มีอำนาจพิจารณาเรื่องดังกล่าวเนื่องจากถือว่าเป็น การกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) แต่ถ้าหากการกระทำดังกล่าวไม่ได้เกิดจากมูลเหตุจูงใจทางการเมืองและเป็นการกระทำในฐานะที่เป็นฝ่ายบริหาร การกระทำดังกล่าวก็จะเป็นการกระทำทางปกครอง (acte administratif) ที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาวินิจฉัยว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำที่เกิดจากการใช้อำนาจผิดวัตถุประสงค์ที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ ดังตัวอย่างที่ศาลปกครองสูงสุดได้เคยวินิจฉัยไว้ในกรณีหนึ่ง คือ ในปี ค.ศ.1853 จักรพรรดินโปเลียนที่ 3 ได้แต่งตั้งญาติของตนคือเจ้าชายนโปเลียน โจเซฟ โบนาปาร์ต ขึ้นเป็นนายพล ต่อมาเมื่อยุคของจักรพรรดินโปเลียนสิ้นสุดลง กระทรวงกลาโหมได้พิมพ์ทำเนียบรายชื่อทหารขึ้นโดยมีการระบุชื่อนายพลต่างๆยกเว้นชื่อเจ้าชายนโปเลียน ต่อมาเจ้าชายได้มีหนังสือสอบถามไปยังกระทรวงกลาโหมถึงการที่ไม่ปรากฏชื่อของตนในทำเนียบทหารว่าเป็นเพราะการผิดพลาดหรือเป็นเพราะเจตนา ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมได้ตอบเจ้าชายว่า การแต่งตั้งเจ้าชายเป็นนายพลไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะเป็นการแต่งตั้งภายใต้เงื่อนไขพิเศษของระบอบการปกครองที่ได้ยกเลิกไปแล้วจึงทำให้การแต่งตั้งไม่เป็นผล เจ้าชายจึงฟ้องต่อศาลปกครองขอให้พิจารณาว่าการใช้อำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเป็นการใช้อำนาจผิดวัตถุประสงค์ที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ ซึ่งต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้พิจารณาแล้วเห็นว่า การดำเนินการดังกล่าวเป็นเรื่องทางการเมือง มีสถานะเป็นการกระทำทางรัฐบาล ที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาวินิจฉัย จึงมีคำสั่งยกฟ้องเรื่องดังกล่าว20
บทสรุป การศึกษาถึงกระบวนการทางตุลาการในการควบคุมการกระทำ (actes) ของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส สะท้อนให้เห็นถึงแนวความคิดบางอย่างที่องค์กรอิสระทั้งหลายในประเทศไทยกำลังสับสนอยู่ นั่นคือ การถูกตรวจสอบ
แม้ที่มาของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนทั้งประเทศ และสถานะของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสจะเป็นประมุขสูงสุดของประเทศก็ตาม แต่บรรดาการกระทำทั้งหลายของประธานาธิบดี ไม่ว่าจะเป็นการกระทำทางรัฐบาล (actes de gouvernment) หรือการกระทำทางปกครอง (acte administratif) ก็จะต้องถูกตรวจสอบโดยกลไกที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ทั้งนี้เพื่อให้ประธานาธิบดีใช้อำนาจของตนเองภายในกรอบที่กฎหมายกำหนด
บทความนี้มีเจตนาเพียงการสร้าง กระแส ความคิดว่า บรรดา การกระทำ ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆไม่ว่าการกระทำเหล่านั้นจะเป็นการออกกฎ ระเบียบ คำสั่ง หรืออาจเป็นคำวินิจฉัย คำพิพากษา ฯลฯ นั้น น่าจะมีการศึกษากันอย่างละเอียดต่อไปว่า สมควรมีการ ตรวจสอบ บรรดาการกระทำต่างๆเหล่านั้นได้หรือไม่ หากการกระทำเหล่านั้น ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะทำเช่นไรเพราะจากตัวอย่างของฝรั่งเศสที่กล่าวมาข้างต้นทั้งหมดจะเห็นได้ว่า แม้ประธานาธิบดีออกคำสั่งผิดยังถูกศาลปกครองตรวจสอบได้ ไฉนเลยองค์กรอิสระในประเทศไทยจะถูกตรวจสอบการกระทำของตนเองไม่ได้
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2544
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
