| สิ่งที่ถูกมองข้ามกรณีการปฏิรูปการเมืองไทย |
 |
|
|
| อาจารย์ พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
กระแสข่าวของการปฏิรูปการเมืองนั้นเป็นที่กล่าวขวัญกันอย่างแพร่หลาย ผู้เขียนคงจะมิได้มาวิพากษ์วิจารณ์ว่าองค์กรใดเป็นองค์กรที่เหมาะสมในการเข้ามารับพันธกิจที่สำคัญในครั้งนี้ หากแต่จะได้เสนอแง่คิดบางมุมในเรื่องการปฏิรูปการเมืองในสังคมไทยว่าครอบคลุมในทุกมิติเฉกเช่นเดียวกับที่ต่างประเทศกระทำกัน
ประเด็นแรกที่จะต้องกล่าวถึงคือความหมายของ การปฏิรูปการเมือง ว่ามีความหมายครอบคลุมไปถึงเรื่องใดบ้าง โดยหากมองในเชิงอำนาจนิยมก็จะให้ความสำคัญไปในเรื่องของโครงสร้างอำนาจทางการเมืองและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนเท่านั้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง จะพิจารณาแค่มิติที่ว่าอำนาจนั้นควรจะถูกจัดไว้ให้กับองค์กรใด มีองค์กรใดที่จะเข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจ การเข้าสู่และออกจากตำแหน่งในองค์กรต่างๆ การรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งก็คือแนวคิดส่วนใหญ่ของสังคมไทยในช่วงที่เวลาผ่านมาและปัจจุบัน
แท้ที่จริง การปฏิรูปการเมือง มีนัยครอบคลุมไปมากกว่าแนวความคิดข้างต้น ไม่ได้เน้นเฉพาะการเมืองในเชิงการจัดสรรอำนาจที่เกี่ยวข้องกับนักการเมืองหรือประชาชนในเพียงแค่บางแง่มุม หากแต่ยังครอบคลุมไปถึงมิติทางเศรษฐกิจและสังคมในองค์รวมด้วย ทั้งนี้อยู่บนตรรกะที่ว่าการเมืองนั้นมีความใกล้ชิดอย่างยิ่งกับเรื่องของเศรษฐกิจและสังคมอย่างหลีกเลี่ยงมิได้
แม้ว่าล่าสุดจะได้มีการเปลี่ยนชื่อจากการปฏิรูปการเมืองมาเป็น การศึกษาเพื่อพัฒนาประชาธิปไตยและการเมืองการปกครอง ซึ่งอาจจะมีมิติทางสังคมอยู่บ้าง แต่จากแนวคิดของผู้มีส่วนร่วมที่ได้ให้สัมภาษณ์ผ่านสื่อต่างๆ ก็ยังสะท้อนให้เห็นว่าเป็นการใช้มุมมองเชิงอำนาจนิยมแบบเดิมๆ อยู่ดี
หากจะให้วิเคราะห์ถึงสาเหตุในการปฏิรูปการเมือง ผู้เขียนเห็นว่าสามารถจำแนกออกเป็น 2 ปัญหาหลัก ได้แก่ ปัญหาในภาคการเมือง และปัญหาในภาคประชาชน
ปัญหาทางภาคการเมืองเห็นได้ชัดว่า ช่วงเวลาที่ผ่านมา ประเทศไทยประสบปัญหาในเรื่องโครงสร้างอำนาจทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการเข้าสู่และออกจากตำแหน่งขององค์กรต่างๆ การจัดสรรอำนาจ การจัดสรรองค์กรในการใช้อำนาจ ระบบการถ่วงดุลอำนาจขององค์กรต่างๆ ระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ฯลฯ
อย่างไรก็ดี ปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นคงจะมิอาจสรุปได้ว่าเกิดขึ้นมาจากฝ่ายการเมือง หรือตัวนักการเมืองเพียงอย่างเดียว หากแต่ในความเป็นจริง ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้สังคมไทยต้องเจอกับปัญหาอย่างหนักหนาสาหัสนั้นคือ ภาคประชาชนเอง
ทุกประเทศทั่วโลกทราบกันดีว่า สาเหตุสำคัญที่ขัดขวางการพัฒนาทางการเมืองการปกครองของประเทศและส่งผลให้เกิดการทุจริตในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทุจริตเชิงนโยบาย ส่วนหนึ่งมาจากภาคประชาชนอันอยู่ในรูปแบบของกลุ่มผลประโยชน์ (Interest Group) เมื่อมีการเสนอแนวความคิดเรื่องการปฏิรูปการเมืองขึ้น ประเด็นนี้จะถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงกันเป็นประเด็นแรกๆ แต่ในไทยกลับไม่มีใครกล่าวถึงและให้ความสนใจ ทั้งๆ ที่ทราบกันดีว่าอิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์รุนแรงถึงขั้นสามารถกำหนดทิศทางทางการเมืองทั้งในองค์กรนิติบัญญัติและบริหารได้
ดังนั้น การแก้ไขปัญหาข้างต้นไม่ใช่เพียงแค่การแก้ไขรัฐธรรมนูญเหมือนที่เคยทำผ่านๆ มา หากแต่ต้องมีการพิจารณาในเรื่องของการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายลำดับรองฉบับต่างๆ ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น หรือแม้กระทั่งการบัญญัติกฎหมายใหม่ขึ้นมาเพื่อช่วยในการแก้ไขปัญหาในทางการเมืองการปกครองด้วย
ในประเด็นของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ สิ่ง ที่จะต้องดำเนินการศึกษาและแก้ไข คือ การจัดสรรอำนาจในองค์กรฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีการออกแบบให้รัฐบาลค่อนข้างอ่อนแอจนเกินไปอันส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการแผ่นดินมากพอสมควร
ปัญหาทำนองดังกล่าวเคยเกิดในประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อผู้ร่าง Articles of Confederation ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก ได้กำหนดโครงสร้างให้ฝ่ายบริหารมีความอ่อนแอ ทั้งนี้มาจากประสบการณ์ที่เจอมากับกษัตริย์อังกฤษ แต่เมื่อเวลาผ่านไป สภาพการณ์ทางการเมืองการปกครองแสดงให้เห็นว่าประเทศชาติไม่สามารถเดินหน้าไปได้ภายใต้รัฐบาลที่อ่อนแอ จึงมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางด้านของการจัดสรรอำนาจโดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติให้มีความเหมาะสมมากขึ้น
เพราะฉะนั้น เพื่อปรับปรุงแก้ไขภาคการเมืองการปกครองของไทยให้มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพจึงเป็นภาระของผู้ดำเนินการปฏิรูปการเมืองที่จะต้องหาดุลยภาพของอำนาจ (Balance of Power) ให้ได้ องค์กรต่างๆ ต้องไม่มีอำนาจมากหรือน้อยจนเกินไป ในขณะเดียวกันก็จะต้องมีระบบของการตรวจสอบ การคานและดุลอำนาจซึ่งกันและกันที่มีประสิทธิภาพ เพื่อป้องกันไม่ให้องค์กรใดมีอำนาจเบ็ดเสร็จซึ่งนำไปสู่การใช้อำนาจไปในทางมิชอบอันกระทบต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้
ส่วนประเด็นของการพิจารณาปรับปรุง หรือตรากฎหมายลูกต่างๆ ขึ้นใหม่เพื่อเป็นส่วนหนึ่งในการแก้ไขปัญหาทางด้านการเมืองการปกครอง ผู้มีหน้าที่จะต้องทำการศึกษา แต่ปัญหาหนึ่งที่ผู้เขียนอยากจะขอเสนอแนะก็คือ ประเด็นของระบบการปฏิรูปทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับทางการเมือง (Campaign Finance Reform) ซึ่งส่งผลต่อสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศด้วยในส่วนหนึ่ง กล่าวคือ ในแต่ละปี หากนำเอางบประมาณของประเทศมาคำนวนแล้วจะเห็นว่าส่วนหนึ่งถูกกันและนำไปใช้ในการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองไม่ว่าจะผ่านองค์กร หรือตัวบุคคลค่อนข้างมาก
หากสามารถจัดระเบียบการใช้เงินดังกล่าวให้ถูกต้องและเหมาะสม งบประมาณของประเทศก็จะไม่บานปลายอย่างที่เป็นอยู่ทุกๆ ปี โดยการจัดระเบียบดังกล่าวสามารถกระทำได้ผ่านมาตรการการปฏิรูปทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับทางการเมือง เช่น การกำหนดให้มีการแสดงหลักฐานของงบประมาณอย่างเปิดเผย เพื่อให้ทุกอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้ การกำหนดจำนวนเงินที่เหมาะสมของทางภาครัฐที่สามารถเข้าไปอุดหนุนต่อการดำเนินกิจกรรมทางการเมือง ฯลฯ เป็นต้น ฉะนั้นจะเป็นการลดช่องทางของการทุจริตในการกันงบประมาณแผ่นดินเพื่อไปแสวงหาผลประโยชน์ในทางการเมืองเป็นการส่วนตัวได้
ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้นแล้ว มาตราการปฏิรูปทางการเงินข้างต้นจะเป็นเครื่องมือหนึ่งในการแก้ไขปัญหาเรื้อรังของระบบกลุ่มผลประโยชน์ที่เข้ามาครอบงำระบบการเมืองของประเทศได้ด้วยการกำหนดจำนวนเงินของการบริจาคให้แก่ตัวผู้สมัครรับเลือกตั้งเองก็ดี หรือตัวพรรคการเมืองเองก็ดี หรือหากไปไกลกว่านั้นก็อาจจะมีการกำหนดว่าบุคคลธรรมดา หรือนิติบุคคลใดที่สามารถและไม่สามารถจะบริจาคเงินให้กับผู้สมัครรับเลือกตั้ง หรือพรรคการเมืองได้ ดังเช่นที่ได้กำหนดไว้ในประเทศสหรัฐรัฐอเมริกา เป็นต้น โดยประเด็นต่างๆ เหล่านี้จำต้องมีการศึกษาอย่างละเอียดเพื่อหามาตรฐานที่เหมาะสมกับสภาพสังคมการเมืองของประเทศไทย
จริงอยู่แม้ว่าภายใต้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 จะได้มีการกล่าวถึงจำนวนเงินในการบริจาคให้กับพรรคการเมืองไว้ แต่ผู้เขียนเห็นการกำหนดอนุญาตให้บุคคลธรรมดา หรือนิติบุคคลใดๆ บริจาคเงินให้แก่พรรคการเมืองได้ในจำนวนเงินไม่เกิน 10 ล้านบาทต่อปี เป็นจำนวนเงินที่สูงเกินไป อาจไม่สามารถแก้ไขระบบการเมืองแบบนายทุนได้ ดังนั้น ผู้ที่จะเข้ามาปฏิรูปจึงควรมาพิจารณาประเด็นนี้เสียใหม่
หากกระทำได้เช่นนี้แล้ว ผู้เขียนเชื่อว่าระบบการปฏิรูปทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับทางการเมือง จะขจัดเส้นทางอิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์ในทางการเมือง ทำให้ประเทศไทยสามารถหลุดพ้นจากระบบนายทุนที่จะเข้ามาครอบงำ กำหนดทิศทางทางการเมืองเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวได้ในระดับหนึ่งเลยทีเดียว
อีกปัจจัยหนึ่งที่สำคัญอันส่งผลให้เกิดปัญหาทางด้านการเมืองการปกครองในช่วงเวลาที่ผ่านมาคือ หลักนิติรัฐ หรือที่รัฐธรรมนูญใช้คำว่า นิติธรรม ที่ถูกมองข้ามไป ไม่ให้ความเคารพและปฏิบัติตามจากชนชั้นผู้ปกครองและผู้ถูกปกครอง
เคยตั้งคำถามไหมว่า ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญไทยมีบทบัญญัติที่ดีมากมายหากเทียบกับประเทศอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นบทบัญญัติทางด้านของการเมืองรวมถึงบทบัญญัติว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองในมิติทางด้านสังคมและเศรษฐกิจ แต่ด้วยเหตุใดปัญหาต่างๆ ยังคงเกิดมาโดยตลอด ทั้งหมดนี้ ส่วนหนึ่งมาจากการที่สังคมไทยไม่เป็นนิติรัฐนั่นเอง
ถึงแม้จะมีกฎหมายที่ดีเลิศปานใด แต่หากไม่มีผู้ใดเคารพและกระทำตามก็ไร้ประโยชน์ กล่าวคือ แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติที่ดี หรือตัวบทกฎหมายอื่นๆ จะดีมากมายเท่าใด แต่ถ้าองค์กรและประชาชนมิได้ให้ความเคารพ การเมืองการปกครอง การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน สังคมและเศรษฐกิจที่ดีและมีประสิทธิภาพคงมิอาจเกิดขึ้นได้
ผู้เขียนขอย้ำว่าการบัญญัติหลักการต่างๆ ไว้ในตัวบทกฎหมายมิได้หมายความว่าทุกอย่างจะเป็นไปตามนั้นทั้งหมด อันรวมถึงหลักนิติรัฐ ด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่ง แม้ว่าในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มีการบัญญัติไว้ให้ทุกองค์กรปฏิบัติปฏิบัติหน้าที่ภายใต้หลักนิติธรรม แต่กาลเวลาก็พิสูจน์แล้วว่าหลายองค์กรมิได้กระทำตามบทบัญญัติดังกล่าวรวมถึงประชาชนด้วย
หากพินิจพิเคราะห์แล้วจะเห็นได้ว่าประเทศที่มีระบบการเมืองการปกครองที่ดี จะเป็นประเทศที่ให้ความสำคัญและเคารพในหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรม ไม่ว่าจะเป็น ประเทศฝรั่งเศส เยอรมัน อังกฤษ สหรัฐอเมริกา เป็นต้น ทั้งๆ ที่ประเทศเหล่านี้มิได้มีการบัญญัติหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรมไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนเหมือนประเทศไทย
เหตุผลสำคัญที่ทำให้องค์กรต่างๆ และประชาชนของประเทศข้างต้นเคารพในหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรม เนื่องจากเขาประพฤติปฏิบัติเป็นประเพณี (Tradition) จนกระทั่งกลายมาเป็นบรรทัดฐาน (Norm) ที่ทุกคนทำกันเป็นปกติวิสัยอยู่แล้ว จึงเป็นโจทย์ใหญ่ให้ผู้ที่จะเข้ามาปฏิรูปการเมืองได้ไปขบคิดว่าจะทำอย่างไรให้ทุกคนในสังคมไทยให้ความเคารพต่อหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรมเช่นเดียวกันกับนานานอารยประเทศ
โปรดได้ตระหนักว่ารัฐธรรมนูญมิได้เป็นบ่อเกิดของการปฏิบัติตามหลักนิติรัฐ หรือนิติธรรม หากแต่เป็นเพียงตัวรักษาและธำรงค์หลักการดังกล่าวไว้เท่านั้น ดังนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเพียงการนำเอาหลักการดังกล่าวมาบัญญัติอย่างเป็นลายลักษณ์อักษรไว้ในรัฐธรรมนูญมิได้เป็นการรับประกันว่าสังคมไทยจะเป็นนิติรัฐ หรือนิติธรรมได้ โดยแนวคิดนี้ยังสามารถตอบโจทย์ในกรณีที่ว่าการบัญญัติหลักการที่สำคัญๆ ทางด้านการเมืองการปกครอง การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ การส่งเสริมทางสังคม วัฒนธรรม เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม ฯลฯ ไว้ในรัฐธรรมนูญก็มิได้ทำให้สังคมไทยเป็นไปตามที่ผู้ร่างต้องการ หากมิได้มีการกระทำตามด้วยเช่นเดียวกัน
ท้ายที่สุดนี้ การปฏิรูปทางการเมืองจะสำเร็จเสร็จสิ้นอย่างสมบูรณ์ต่อเมื่อสามารถทำให้สังคมไทยกลายเป็นนิติสังคมรัฐ ได้ อันหมายถึง รัฐที่ทุกคนนั้นอยู่ภายใต้ความเสมอภาคกันทั้งทางด้านของกฎหมาย สังคมและเศรษฐกิจ ฯลฯ มิฉะนั้นแล้ว การปฏิรูปการเมืองในครั้งนี้ก็จะเป็นเพียงการลดกระแสสังคมที่กดดันมาเท่านั้นว่าตนเองได้ทำการปฏิรูปแล้ว ซึ่งก็ไม่ต่างกับการสับไพ่ ที่ไพ่แต่ละใบก็คือไพ่ใบเดิมๆ แทนที่จะเป็นการเปลี่ยนไพ่สำรับใหม่
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
