| ความเบ็ดเสร็จของ กกต. อีกประเด็นสำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ |
 |
|
|
| อาจารย์ พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ |
|
| 21 มิถุนายน 2552 23:14 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ในช่วงเวลาที่ผ่านมา คณะกรรมการสมานฉันท์เพื่อการปฏิรูปการเมืองและศึกษาการแก้ไขรัฐธรรมนูญมีการถกเถียงกันถึงสาเหตุต่างๆ แห่งวิกฤติการณ์ทางสังคมและการเมืองในประเทศไทยที่ผ่านมา จึงมีการกำหนดกรอบของการทำงานไว้ 2 ประเด็นหลัก ซึ่งประเด็นหนึ่งคือการศึกษาค้นคว้าในการปฏิรูปการเมืองอันเกี่ยวข้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ มีการกำหนดกรอบระยะเวลาในการทำงานข้างต้นไว้เป็นเวลา 45 วัน
ผู้เขียนเห็นว่า ณ เวลาปัจุบัน ถือเป็นโอกาสอันดีที่จะนำเสนอประเด็นสำคัญที่มีความเกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการเมืองและการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องนำไปพิจารณา
นับตั้งแต่ที่รัฐสภามีมติให้ตั้งคณะกรรมการขึ้นมา 2 ชุด เพื่อศึกษาและแก้ไขปัญหาการเมืองไทย ประเด็นการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญในมาตรา 190, 237, 265, 266, 291, และ 309 ได้ถูกหยิบยกขึ้นมากล่าวถึงอย่างหนาหู แต่หาได้มีการกล่าวถึงมาตรา 239 แต่อย่างใดไม่
มาตรา 239 ที่ผู้เขียนเสนอแนะให้มีการแก้ไขนั้นว่าด้วยเรื่องของ อำนาจเบ็ดเสร็จของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการวินิจฉัยให้ใบเหลือง หรือใบแดง อันเป็นบทบัญญัติที่เป็นปัญหาต่อระบบการเมืองไทยไม่น้อย
ในความเป็นจริงแล้ว ประเด็นอำนาจเบ็ดเสร็จของ กกต. นี้มีการวิจารณ์กันมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 บังคับใช้ อย่างไรก็ดี หากจะถามว่าเหตุใดจึงมีการร่างกฎหมายให้อำนาจแก่ กกต. มากมาย ผู้เขียนใคร่ขอท้าวความถึงภูมิหลังแห่งปัญหาที่ปรากฎขึ้นในการเลือกตั้งของประเทศไทยโดยสังเขปเพื่อให้ผู้อ่านได้เห็นภาพความเป็นมาเป็นไปก่อนที่จะได้เข้าสู่ประเด็นปัญหาที่ผู้เขียนต้องการกล่าวถึง
เมื่ออดีตนับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองในปี พ.ศ. 2475 กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจหน้าที่เข้ามาจัดการการเลือกตั้ง มีการกล่าวหาอยู่ตลอดถึงการทุจริตการเลือกตั้งด้วยข้อกล่าวหาที่ว่า มีข้าราชการของกระทรวงวางตัวไม่เป็นกลาง มีส่วนในการช่วยทุจริตการเลือกตั้ง ฯลฯ ทั้งนี้ยังมิพักที่จะกล่าวถึงการทุจริตที่เกิดจากผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งเองด้วย
ปัญหาของการทุจริตการเลือกตั้งยังดำรงคงอยู่ตลอดจนกระทั่งปี พ.ศ. 2531 มีการแพร่หลายเป็นอย่างมาก เหตุการณ์นี้ท้ายที่สุดถูกนำไปเป็นข้ออ้างหนึ่งในการทำรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือ รสช. ด้วยคำมั่นสัญญาว่าจะทำการปฏิรูปการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรม
ภายหลังการรัฐประหารข้างต้น กระแสความตื่นตัวในการปฏิรูประบบการเลือกตั้งเริ่มต้นเมื่อมีการจัดตั้งคณะกรรมการองค์กรกลางการเลือกตั้ง แต่ ปัญหาการทุจริตการเลือกตั้งก็ยังคงไม่หมดไป ในเวลาต่อมาจึงเกิดกระแสให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งขึ้น
ในปี พ.ศ. 2538 ได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งขึ้น ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 115 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2535 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมปี พ.ศ. 2538 เพื่อจัดตั้ง กกต. ขึ้นเพื่อดูแลควบคุมการเลือกตั้ง แต่ก็มิได้บังคับใช้
กกต. ถือบังเกิดขึ้นอย่างเป็นทางการภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 พร้อมทั้งให้ อำนาจกึ่งตุลาการ (Quasi Judicial Power) เพื่อแก้ไขปัญหาการทุจริตการเลือกตั้งผ่านเครื่องมือที่ทรงอานุภาพอย่าง ใบเหลืองและใบแดง เมื่อมีหลักฐานอันเชื่อได้ว่าการเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรม
ในสมัยที่ กกต. ชุดแรกซึ่งประกอบไปด้วยบุคคลที่ได้รับการยกย่องจากสังคมว่าเป็นผู้มีความสุจริตเข้าทำงาน หลายฝ่ายแสดงความชื่นชมถึงความเด็ดขาดที่ของ กตต. สามารถกำจัดผู้ทุจริตการเลือกตั้งได้พอสมควร แต่ต่อมาความวิตกกังวลของนักวิชาการเริ่มแสดงให้เห็นด้วยการวิจารณ์ว่าระบบ กกต. ถือเป็น ดาบสองคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากกลไกดังกล่าวถูกใช้เป็นเครื่องมือเพื่อกำจัดศัตรูทางการเมือง กล่าวคือ เมื่อ กกต. มีมติให้ใบเหลือง หรือใบแดงกับผู้สมัครรับเลือกตั้ง บุคคลนั้นไม่สามารถคัดค้านคำวินิจฉัยได้ เนื่องจากเคยมีความเห็นของ กกต. ว่าคำวินิจฉัยถือเป็นเด็ดขาดไม่อาจฟ้องร้องยังศาลใดได้
ซ้ำร้ายเข้าไปอีกเมื่อปรากฎว่ามีผู้รับสมัครรับเลือกตั้งในช่วงเวลานั้นไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของ กกต. ในการให้ใบแดงตน จึงได้ยื่นคัดค้านต่อศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง ท้ายที่สุดแล้วศาลทั้งสองได้มีคำวินิจฉัยและคำสั่งตามลำดับอันถือเป็นบรรทัดฐานว่ามิได้อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัย
การนี้จึงเป็นการยืนยันว่า กกต. เป็นองค์กรอิสระที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จที่มิอาจถูกตรวจสอบได้แม้กระทั่งศาล ดังนั้น นักวิชาการจำนวนหนึ่งจึงได้มีการเรียกร้องให้ทำการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของ กกต. ให้ถูกตรวจสอบและถ่วงดุลได้
ต่อมาเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ประเด็นอำนาจอย่างเบ็ดเสร็จของ กกต.ได้ถูกนำมาพิจารณาอีกครั้งและนำไปสู่มาตรา 239 ที่มีการปรับโครงสร้างอำนาจใหม่โดยแบ่งเป็น 2 กรณีด้วยกัน อันได้แก่ การให้ใบเหลืองและใบแดงก่อนและหลังการประกาศผลการเลือกตั้ง
กรณีของการให้ใบเหลืองและใบแดงหลังการประกาศผลการเลือกตั้งนั้นไม่มีปัญหา หากแต่ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับกรณีก่อนการประกาศผลการเลือกตั้งที่ให้อำนาจแก่ กกต. อย่างเบ็ดเสร็จในการแจกใบเหลืองและใบแดงด้วยการบัญญัติว่า ให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลือกตั้งถือเป็นที่สุด อันหมายถึง ก่อนการประกาศผลการเลือกตั้ง กกต. มีสิทธิขาดที่จะให้ใบเหลือง หรือใบแดงแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้ง
แม้ผู้สมัครจะไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยก็มิอาจไปยื่นให้ศาลเข้ามาตรวจสอบคำวินิจฉัยได้ หลักการนี้ได้รับการรับรองโดยศาลรัฐธรรมนูญในคดีการยุบพรรคชาติไทยและพรรคมัชฌิมาธิปไตยอย่างประจักษ์ชัดว่าศาลไม่มีอำนาจที่จะเปลี่ยนแปลงคำวินิจฉัยของ กตต. เพราะคำสั่งของ กกต. เป็นที่สุด
ตรงนี้เองแสดงให้เห็นว่า กกต. ยังคงมีอำนาจล้นพ้นที่มิได้ผิดแผกแตกต่างกับโครงสร้างอำนาจที่ถูกออกแบบโดยรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 มากมายนัก โดยเหตุผลที่ สสร. ขณะนั้นเสนอมาตรการเบ็ดเสร็จแก่ กกต. ด้วยการบัญญัติให้คำวินิจฉัยของ กกต. ถือเป็นที่สุด ห้ามมิให้มีการร้องต่อองค์กรตุลาการคือ หากมีการอนุญาตให้นำคดีขึ้นสู่ศาลจะเป็นอุปสรรคต่อการเลือกตั้ง โดยการเลือกตั้งจะล่าช้าออกไป
จริงอยู่ว่าการเสนอดังกล่าวเป็นเจตนาดี แต่การนำเอาเรื่องความล่าช้าในการเลือกตั้งมาเป็นเกณฑ์ในการตัดสิทธิผู้สมัครในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมนั้นไม่เหมาะสมอย่างยิ่ง ไม่มีเหตุผลมากเพียงพอที่จะรับฟังได้ เนื่องจากหลักการดังกล่าวขัดต่อหลักนิติรัฐ (Legal State) อย่างชัดแจ้ง
เป็นการประหลาดอย่างยิ่งในขณะที่มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มีการประกาศไว้อย่างชัดเจนว่าต่อไปประเทศไทยจะต้องเป็นนิติรัฐ มีการบัญญัติหลักนิติรัฐไว้อย่างเป็นลายลักษณ์อักษรในมาตรา 3 เป็นครั้งแรก ทุกองค์กรรวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องปฏิบัติตามหลักนิติรัฐ แต่มาตรา 239 กลับมิได้อยู่บนพื้นฐานของหลักนิติรัฐแม้แต่นิด ตรงกันข้าม กลับอยู่บนหลักการของรัฐตำรวจ (Police State) ที่ให้ความสำคัญไปที่เป้าหมายมากกว่าวิธีการ
การนี้ยังมิพักต้องพิจารณาถึงกรณีมาตรา 239 นี้ขัดแย้งกับหลักการต่างๆ ของหลักนิติรัฐที่อยู่ตามมาตราต่างๆ ในรัฐธรรมนูญอันรวมถึงหลักการว่าด้วยการตรวจสอบการใช้อำนาจด้วยองค์กรตุลาการในมาตรา 28 ที่วางหลักเกณฑ์ไว้ว่า ...บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้ สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้เพื่อใช้สิทธิทางศาลหรือยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้คดีในศาลได้... อันถือได้ว่าเป็นองค์ประกอบที่สำคัญอย่างมากในระบบนิติรัฐ
นอกจากนี้แล้ว ความเบ็ดเสร็จของ กกต. นี้ก็ยังเป็นการขัดต่อหลักพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตยอย่าง หลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) ที่มีความสำคัญมาก ทั้งนี้เห็นได้จากคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมืองของประเทศฝรั่งเศสซึ่งถือได้ว่าเป็นเอกสารสำคัญฉบับหนึ่งที่วางหลักกฎหมายมหาชนที่หลายๆ ประเทศนำมาใช้จนกระทั่งถึงปัจจุบันในข้อที่ 16 ที่ระบุว่า สังคมใดไม่มีการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย จะถือว่ามีรัฐธรรมนูญไม่ได้
กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากองค์กรใดมีอำนาจเบ็ดเสร็จจนกระทั่งไม่สามารถที่จะถูกตรวจสอบถ่วงดุลได้ องค์กรดังกล่าวคงคือ องค์กรเผด็จการ เราพึงตระหนักว่าคำว่าองค์กรอิสระนั้นหาใช่เป็นอิสระจนกระทั่งมิอาจถูกตรวจสอบได้ หากแต่ยังคงต้องอยู่บนหลักการแบ่งแยกอำนาจและการตรวจสอบถ่วงดุลอยู่ร่ำไป
โดยปกติแล้ว ผู้เขียนจะไม่มีความกังวลในตัวบทกฎหมายที่มีเนื้อหาทำนองที่ว่าได้ให้คำวินิจฉัยขององค์กรใดๆ ถือเป็นที่สุดมากจนกระทั่งเรียกร้องให้มีการแก้ไขตัวบทกฎหมายเลย หากบทบบัญญัติเหล่านั้นถูกบังคับใช้อยู่ในประเทศที่เป็นนิติรัฐโดยแท้จริง อาทิ เยอรมัน ฝรั่งเศส สหรัฐอเมริกา เป็นต้น เนื่องจาก แม้จะมีการร่างบททบัญญัติดังกล่าว แต่ในทางปฏิบัติก็มิสามารถที่จะบังคับใช้ได้อย่างที่มีการกำหนดไว้ กล่าวคือ ไม่สามารถกีดกันศาลได้เพราะศาลจะยกหลักนิติรัฐในฐานะหลักกฎหมายมหาชนขึ้นมาวินิจฉัยและตรวจสอบ (Judicial Review) คำสั่ง หรือคำวินิจฉัยขององค์กรใดๆ ได้
ผู้อ่านโปรดนึกภาพว่า เมื่อผู้ถูกกระทบสิทธิไปหาศาลอันถือได้ว่าเป็นที่พึ่งสุดท้ายที่จะอำนวยความยุติธรรม (The Last Resort of Justice) ในฐานะขององค์กรในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ แต่ท้ายที่สุดกลับถูกปฏิเสธ แล้วใครเล่าจะมาช่วยเหลือประชาชนจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจ
การร่างบทบัญญัตติทำนองที่ให้คำวินิจฉัยขององค์กร ถือเป็นที่สุด มิสามารถถูกตรวจสอบได้โดยศาลนี้สะท้อนให้เห็นว่าผู้ร่างเป็นนักกฎหมายแบบปฏิฐานนิยม (Positivist)โดยแท้ เพราะคิดว่าทุกอย่างจะเป็นไปตามสิ่งที่ตนเองกำหนดไว้ เพียงเพราะคิดว่ากฎหมายมีสภาพบังคับ ประชาชนต้องเคารพมิฉะนั้นจะต้องได้รับโทษ ความคิดเช่นนี้ก่อให้เกิดสภาวะระบบนิติรัฐและประชาธิปไตยในเชิงรูปแบบเท่านั้น หาได้เป็นระบบนิติรัฐและประชาธิปไตยอย่างแท้จริงที่จะต้องคำนึงในเชิงเนื้อหาเป็นสำคัญไม่
ยิ่งไปกว่านั้น บทบัญญัตติทำนองนี้ยังสะท้อนให้เห็นว่า ที่ผ่านมาเรามองว่านักการเมืองเท่านั้นเป็นผู้ผิด ต้องกำจัดออกไป แต่ได้ละเลยที่จะพิจารณาถึงระบบกลไกในองค์รวม ซึ่งการร่างกฎหมายเช่นนี้ไม่สามารถนำพาประเทศไปสู่การปฏิรูปการเมืองได้อย่างแท้จริงเลย หากปล่อยให้มีกลไกแบบนี้จะเป็นการเสี่ยงต่อการใช้อำนาจตามอำเภอใจ
ผู้เขียนไม่ได้บอกและมิอาจก้าวล่วงไปวิพากษ์ว่า กกต. ชุดปัจจุบันมิได้เป็นคนดี หากผู้เขียนต้องการชี้ให้เห็นว่าระบบคำวินิจฉัยแบบเบ็ดเสร็จเช่นนี้อันตรายและไม่ถูกต้อง ระบบนี้สะท้อนให้เห็นถึงความคิดแบบยึดติดที่ตัวบุคคลมากจนเกินไป กล่าวคือ ที่ผ่านมา เราชอบยึดติดว่าแม้จะให้อำนาจมากๆ แต่เมื่อผู้ใช้อำนาจเป็นคนดีมีคุณธรรมก็ไม่มีปัญหา แนวคิดนี้ส่งผลมาสู่การออกแบบผ่านกลไกทางรัฐธรรมนูญโดยให้ศาลซึ่งถือว่าเป็นผู้มีความซื่อสัตย์สุจริตมาทำการคัดสรรบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ จึงเป็นการเห็นได้ว่าเราเน้นระบบการเข้ามาดำรงตำแหน่งมากกว่าจะไปพิจารณาถึงกลไกที่จะส่งผลในระยะยาว จะทำอย่างไรหากในช่วงเวลาหนึ่ง ผู้ที่ไม่มีความซื่อสัตย์หลุดรอดเข้าไปดำรงตำแหน่งและใช้อำนาจไปตามอำเภอใจ (Arbitrary) ใครจะมาคานและดุลอำนาจ ของบุคคลเหล่านั้น
จากหลักการและเหตุผลต่างๆ ที่ผู้เขียนได้นำอรรถาธิบายมาแล้วในข้างต้นจึงแสดงให้เห็นว่าแม้ถ้าต่อไปในอนาคตมีการแก้ไขมาตรา 237 ของรัฐธรรมนูญอันเป็นบทบัญญัติว่าด้วยการยุบพรรคที่เป็นอุปสรรคต่อพัฒนาการทางการเมืองไทยแล้วก็ตาม แต่ถ้าหากไม่มีการพิจารณาทบทวนเพื่อทำการแก้ไขมาตรา 239 โดยให้องค์กรตุลาการ (แม้กระทั่งเป็นการจัดตั้งศาลชำนาญการพิเศษอย่างศาลเลือกตั้งขึ้น) เข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของ กกต. แล้ว การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามหลักนิติรัฐและระบอบประชาธิปไตยที่เป็นเสาหลักของประเทศก็จะถูกละเมิดไป
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
