| มาตรการทางกฎหมายของอังกฤษในการรับมือกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ |
 |
|
|
| คุณปกรณ์ นิลประพันธ์
นบ. (ธรรมศาสตร์), LL.M. (Sydney) กรรมการร่างกฎหมายประจำ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (๒๕๕๒) |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
หลังจาก Sub-prime ได้สร้างปัญหาให้กับระบบเศรษฐกิจโลก ตามมาด้วย
การทดสอบจรวดนำวิถีของเกาหลีเหนือ การจราจลที่เกิดขึ้นทั่วทุกหนแห่งในโลก ไม่เว้นแม้กระทั่งในอิหร่านและสาธารณรัฐประชาชนจีน รวมทั้งการระบาดของไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ใหม่ เรื่องต่าง ๆ เหล่านี้ได้กลายมาเป็นประเด็นร้อนแรงที่ทั่วโลกให้ความสำคัญ จนทำให้การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Climate change) อันเนื่องมาจากภาวะโลกร้อน (Global warming) กลายเป็นปัญหาที่กำลังจะถูกลืมทั้งที่เป็นวิกฤติร่วมกันของมนุษยชาติและมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของชาวโลกทุกคนทั้งในยุคนี้และยุคต่อ ๆ ไป โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายซึ่งมีพลเมืองรวมจำนวนมากกว่าครึ่งหนึ่งของโลกยังคงสาละวนอยู่กับปัญหาปากท้องและข้อความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยที่ถือว่าเป็นปัญหาสำคัญอันดับต้น ทั้งที่การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศสร้างปัญหาให้กับประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาอย่างรุนแรง
Stern Report on the Economic of Climate Change (1) ที่จัดทำโดยคณะทำงานศึกษาผลกระทบทางเศรษฐกิจของกระทรวงการคลังของอังกฤษ พบว่าประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาจะได้รับผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเนื่องจากเหตุผลสำคัญ ๓ ประการ
ประการที่หนึ่ง ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนามีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ที่เสียเปรียบประเทศพัฒนาแล้ว โดยส่วนใหญ่จะอยู่ในเขตอบอุ่นและเขตฝน ซึ่งทำให้ประเทศต่าง ๆ เหล่านี้ต้องเสี่ยงกับภาวะฝนตกหนักมากขึ้นในฤดูมรสุม ยิ่งโลกร้อนขึ้นเท่าใด มรสุมยิ่งรุนแรงมากขึ้นเท่านั้น หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ La Nina มรสุมก็จะทวีความรุนแรงมากขึ้น ในทางตรงข้าม หากปีใดเกิดปรากฏการณ์ El Niño ก็จะเกิดภาวะแห้งแล้งรุนแรง
ประการที่สอง ระบบเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาพึ่งพาเกษตรกรรมเป็นหลักซึ่งอ่อนไหวต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นอย่างมาก หากเกิดมรสุมหรือแห้งแล้งรุนแรง ก็จะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง นอกจากนี้ บรรดาประเทศเหล่านี้ยังขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ รวมทั้งบริการสาธารณสุขก็ยังไม่ทั่วถึง
ประการที่สาม ประเทศเหล่านี้เป็นประเทศยากจน จึงยากที่จะลงทุนเพื่อปรับตัวให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ
ศาสตราจารย์ Paul Krugman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล เห็นว่าการที่พลเมืองส่วนใหญ่ของโลกยังไม่ตระหนักในความสำคัญของปัญหานี้เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเกิดขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป ผู้คนจึงเริ่มค่อย ๆ ชินกับการเปลี่ยนแปลงนี้และไม่ค่อยให้ความสนใจ อุปมาเช่นเดียวกับกบในคำพังเพย boiling frog ของฝรั่งที่ว่าถ้าจับกบเป็น ๆ ไปใส่ในหม้อที่มีน้ำร้อน ๆ กบจะกระโดดขึ้นมา แต่ถ้าจับกบไปใส่ไว้ในหม้อที่มีน้ำอุณหภูมิปกติแล้วค่อย ๆ ต้มด้วยไฟอ่อน ๆ กบจะค่อย ๆ ลอยคออยู่ในน้ำปรับตัวไปทีละน้อยโดยจะไม่กระโดดออกมา จนในที่สุดกบนั้นก็จะถูกต้มทั้งเป็น(2)
ในทางตรงข้าม ประเทศที่พัฒนาแล้วตื่นตัวกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของ
สภาพอากาศอย่างมาก และรัฐบาลของประเทศเหล่านี้ได้กำหนดวิสัยทัศน์และวางมาตรการพื้นฐานต่าง ๆ เพื่อรับมือกับปัญหาดังกล่าวไว้แล้วหลายประการ เช่น ในสหรัฐอเมริกา Henry A. Waxman สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคเดโมแครตจากรัฐแคลิฟอร์เนีย และ Edward J. Markey สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคเดโมแครตจากรัฐแมสซาจูเสต ได้เสนอร่างกฎหมาย American Clean Energy and Security Act(3) ต่อสภาผู้แทนราษฎรในปี ๒๕๕๒ เพื่อกำหนดเป้าหมายในการลดการปล่อย (Emission reductions) ก๊าซเรือนกระจก (greenhouse gas)(4) อันเป็นต้นเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและบังคับให้ผู้ผลิตกระแสไฟฟ้ามากกว่า ๔ ล้านเมกะวัตต์ ต่อชั่วโมง ต้องผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน (Renewable energy) ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๐ ภายในปี ค.ศ. ๒๐๒๐ (๒๕๖๓) รวมทั้งพัฒนาระบบสายส่งไฟฟ้าใหม่ การส่งเสริมและสนับสนุน อย่างจริงจัง ในการผลิตยานพาหนะที่เดินด้วยกำลังไฟฟ้า และการส่งเสริมหรือสนับสนุนให้พัฒนาอาคารอนุรักษ์พลังงาน และการผลิตเครื่องใช้ในครัวเรือนที่สามารถใช้พลังงานได้คุ้มค่ามากที่สุด(5)
ในยุโรปได้มีการพัฒนาการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเยอรมนี สเปน และเดนมาร์กที่เป็นผู้นำในด้านนี้และมีสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลม (Wind farm) มากที่สุดในยุโรปเรียงตามลำดับ ทั้งบนแผ่นดิน (Onshore) ใกล้ชายฝั่งทะเล (Near-shore) และในทะเล (Offshore)
สำหรับเอเซีย อินเดียเริ่มต้นจากเรื่องใกล้ตัวประชาชนมากที่สุดก่อนโดยการ
ห้ามผลิตและขายถุงพลาสติก ส่วนสาธารณรัฐประชาชนจีนที่มุ่งปรับเปลี่ยนโครงสร้างพลังงานของประเทศขนานใหญ่โดยการเพิ่มกำลังการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังงานลมและแสงอาทิตย์ แทนการผลิตกระแสไฟฟ้าจากน้ำมันหรือถ่านหิน ซึ่งหากสาธารณรัฐประชาชนจีนสร้างสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแล้วเสร็จครบทั้ง ๖ แห่งภายในปี ๒๕๕๒ สาธารณรัฐประชาชนจีนจะแซงสหรัฐอเมริกาขึ้นเป็นผู้นำด้านการผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมทันที เพราะสถานีผลิตกระแสไฟฟ้าจากพลังลมแต่ละสถานีมีกำลังการผลิตไฟฟ้าถึงสถานีละ ๑๐,๐๐๐-๒๐,๐๐๐
เมกะวัตต์(6) ทีเดียว
มาตรการต่าง ๆ ของประเทศที่พัฒนาแล้วเหล่านี้นอกจากจะเป็นผลดีต่อ
การลดสภาวะเรือนกระจกอันเป็นสาเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศแล้ว ยังแสดงให้เห็นทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกในทศวรรษหน้าได้อย่างชัดเจน และรัฐบาลของประเทศที่พัฒนาแล้วได้เปลี่ยนวิกฤติเศรษฐกิจอันเกิดจากปัญหา Sub-prime เป็นโอกาสในการส่งเสริมและสนับสนุนผู้ประกอบการและผู้บริโภคของตนให้ปรับโครงสร้างภาคการผลิตและพฤติกรรมการบริโภคเพื่อรองรับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลกดังกล่าว โดยเฉพาะสาธารณรัฐประชาชนจีนที่ถือว่าอุตสาหกรรมพลังงานทดแทนเป็นอุตสาหกรรมหลักของประเทศ (Strategic industry)
ในยุคหน้า ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลายยังเน้นแก้ปัญหาเฉพาะหน้าและยังคงค้นหาความหมายของประชาธิปไตยกันอยู่ จึงเป็นที่แน่นอนว่าในช่วงสิบปีข้างหน้าเมื่อภาวะเศรษฐกิจของโลกฟื้นตัวขึ้น กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและประเทศด้อยพัฒนาเหล่านี้อาจต้องมีการลงทุนขนานใหญ่เพื่อปรับเปลี่ยนทัศนคติและโครงสร้างภาคการผลิตและการบริโภคเพื่อตามให้ทันกับทิศทางการพัฒนาใหม่ของโลก
อังกฤษได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำคัญ คือ ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ สู่ชั้นบรรยากาศในปริมาณที่สูงมาก โดยในปี ค.ศ. ๑๙๙๐ (๒๕๓๓)
มีการคำนวณว่าอังกฤษปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศถึง ๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน แยกเป็นก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากการผลิตพลังงาน ๔๙๑.๘๑๔ ล้านตัน การขนส่ง ๑๑๙.๕๓๗ ล้านตัน กระบวนการผลิตในกิจการอุตสาหกรรม ๖๑.๖๐๕ ล้านตัน การเกษตร ๕๓.๖๗๙ ล้านตัน และขยะ ๕๒.๙๐๓ ล้านตัน(7) และได้รับผลกระทบจากปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างมาก จึงตระหนักถึงความสำคัญของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและเห็นว่าเป็นปัญหาที่มีความสำคัญเร่งด่วน รัฐบาลอังกฤษจึงได้ตั้งคณะทำงานขึ้นคณะหนึ่งเมื่อปี ๒๕๔๘ โดยมี Lord Nicholas Stern เป็นหัวหน้า โดยขณะนั้น Lord Stern ดำรงตำแหน่งหัวหน้าคณะทำงานด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลและเคยเป็นหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ของธนาคารโลกมาก่อน สำหรับพันธกิจของ Stern Team ได้แก่ การศึกษาผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ
ที่มีต่อระบบเศรษฐกิจ และ Lord Stern ได้เสนอรายงานการศึกษาหนา ๕๘๘ หน้า ซึ่งต่อมารู้จักโดยทั่วไปในชื่อ Stern Report on the Economic of Climate Change ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและนายกรัฐมนตรีเมื่อกลางปี ๒๕๔๙
Stern Report แบ่งออกเป็น ๖ ส่วน ส่วนที่หนึ่งว่าด้วยความทั่วไปเกี่ยวกับ
การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ส่วนที่สองว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศต่อการเจริญเติบโตและการพัฒนา ส่วนที่สามว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ส่วนที่สี่ว่าด้วยนโยบายการช่วยเหลือผู้ประสบภัย ส่วนที่ห้าว่าด้วยนโยบายการปรับตัว และส่วนที่หกว่าด้วยความร่วมมือระหว่างประเทศในการจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ(8)
สำหรับเนื้อหาของ Stern Report สรุปได้ว่า รายงานการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ได้ผลตรงกันว่าการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศมีสาเหตุหลักจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และจะก่อให้เกิดปัญหาร้ายแรงต่อโลกในอนาคตอันใกล้ การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศจึงเป็นปัญหาสากลที่ทุกชาติทั่วโลกต้องร่วมมือกันแก้ไขปัญหาดังกล่าว แม้ในปัจจุบันจะไม่สามารถชี้ชัดลงไปได้ว่าการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศจะก่อให้เกิดปัญหาใดขึ้นบ้าง แต่สามารถทำให้เราเข้าใจถึงความเสี่ยง (risks) ที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศได้และสามารถกำหนดมาตรการรองรับล่วงหน้าได้ โดยหากมีการลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศรวมทั้งมาตรการบรรเทาสาธารณภัย (Mitigation) เสียตั้งแต่แรก ก็จะช่วยลดความเสี่ยงของปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในอนาคตได้ ดังนั้น การลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในปัจจุบันจึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อความเจริญเติบโตและการพัฒนาของระบบเศรษฐกิจโลกในอนาคต โดยหากรัฐลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศบรรเทาสาธารณภัยอย่างเหมาะสม ก็จะทำให้สามารถบริหารต้นทุนในด้านอื่น ๆ ได้อย่างเหมาะสมด้วย แม้จะเกิดปัญหาอันสืบเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ก็จะไม่ทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศเกิดสะดุดหรือชะงักการเจริญเติบโต หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่าการลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเสียตั้งแต่ในวันนี้ เป็นการลงทุนที่คุ้มค่าสำหรับอนาคต
รัฐบาลอังกฤษพิจารณา Stern Report แล้ว เห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วน
ที่จะต้องลงทุนเพื่อจัดการกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ จึงประกาศในเดือนตุลาคม ๒๕๔๙ ว่าจะเสนอกฎหมายว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Climate Change) และได้ยกร่างกฎหมายดังกล่าวพร้อมนำออกรับฟังความคิดเห็นของประชาชนประมาณเดือนเมษายน ๒๕๕๐ ภายหลังจากที่ได้นำผลการรับฟังความคิดเห็นมาปรับปรุงร่างกฎหมายดังกล่าวแล้ว รัฐบาลได้เสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา และผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าวจนกระทั่ง Climate Change Act ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาต (Royal Assent) ให้เป็นกฎหมายเมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ ซึ่งจะเห็นได้ว่ารัฐบาลอังกฤษให้ความสำคัญกับเรื่องนี้อย่างมากเพราะสามารถผลักดันกฎหมายดังกล่าวให้ออกมาใช้บังคับได้ภายในเวลาไม่ถึงสองปีเท่านั้น
Climate Change Act ๒๐๐๘ กำหนดเป้าหมายของอังกฤษที่จะลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon account) ในอีก ๔๒ ปีข้างหน้าหรือในปี ค.ศ. ๒๐๕๐ (๒๕๙๓) ให้เหลือน้อยกว่าร้อยละ ๘๐ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (baseline year)(9) โดยอังกฤษใช้ปี ค.ศ. ๑๙๙๐ เป็นปีฐานเนื่องจากปี ค.ศ. ๑๙๙๐ เป็นปีที่ใช้ในการคำนวณปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่ปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศตามพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol)(10) และในปีนั้นอังกฤษปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศรวม ๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน(11) และรัฐมนตรี (Secretary of State) มีหน้าที่ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามเป้าหมายดังกล่าว โดยปัจจุบัน รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบกฎหมายนี้ได้แก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานและการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Secretary of State for Energy and Climate Change) และโดยที่คำนึงถึงการพัฒนาทางเทคโนโลยีและความร่วมมือตลอดจนกฎหมายระหว่างประเทศในอนาคตที่อาจทำให้อังกฤษสามารถลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศลงได้ดีกว่าเป้าหมายที่กำหนด กฎหมายจึงให้อำนาจรัฐมนตรีที่จะปรับเปลี่ยนเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้ โดยการปรับเปลี่ยนอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศ หรือโดยการเปลี่ยนปีฐาน แต่ทั้งนี้ รัฐมนตรีต้องหารือกับคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ (Committee on Climate Change) ที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายนี้ และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องก่อน)(12)
เพื่อบรรลุเป้าหมายที่กำหนด Climate Change Act ๒๐๐๘ กำหนดให้รัฐมนตรีกำหนดว่าในช่วงเวลา ๕ ปี (budgetary period) เริ่มต้นตั้งแต่ปี ค.ศ. ๒๐๐๘ นั้น อังกฤษจะปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศได้ปริมาณเท่าใด (Carbon budget) โดยมาตรา ๕ มีบทบัญญัติในเชิงเร่งรัดการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรีไว้ด้วยว่า ภายในปี ค.ศ. ๒๐๒๐ ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศต้องลดลงไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๖ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (1990 baseline) และรัฐมนตรีต้องออกประกาศกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในช่วง ๑๕ ปีแรก คือ ในช่วงปี ค.ศ. ๒๐๐๘-๒๐๑๒ ปี ค.ศ. ๒๐๑๓-๒๐๑๗ และปี ค.ศ. ๒๐๑๘-๒๐๒๒ ก่อนวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๕๒
มีข้อสังเกตว่าในการประกาศกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษ
จะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศนั้น กฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีต้องปรึกษาหารือกับคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและองค์กรระดับชาติที่เกี่ยวข้องก่อน เพราะการกำหนดปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศอาจมีผลกระทบต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ และต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย เช่น ความรู้ทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ เทคโนโลยีที่เกี่ยวข้อง ข้อพิจารณาเกี่ยวกับผลกระทบทางเศรษฐศาสตร์ การคลัง สังคม นโยบายการพลังงาน เป็นต้น(13) และต้องเสนอร่างประกาศต่อรัฐสภาก่อนใช้บังคับด้วย(14)
ในการนี้ รัฐมนตรีได้อาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๘ (๒) (a) และมาตรา
๙๑ (๑) แห่ง Climate Change Act ๒๐๐๘ ออกประกาศ Carbon Account Regulations 2009 เพื่อกำหนด Carbon accounting หรือหลักเกณฑ์การคำนวณปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่จะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon unit) ซึ่งต้องนำคาร์บอนเครดิต (Credited carbon) และคาร์บอนเดบิต (Debited carbon) มารวมคำนวณด้วย โดย Carbon unit ตามหลักเกณฑ์ดังกล่าว ได้แก่
ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษมีสิทธิปล่อยตามพิธีสารเกียวโต (Assigned Amount Units: AAUs)
คาร์บอนเครดิตที่ได้ใบรับรองตามโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
ในประเทศกำลังพัฒนา (Certified Emissions Reductions: CERs) ตามมาตรา ๑๒ ของพิธีสารเกียวโต
คาร์บอนเครดิต Emission Reduction Units (ERUs) ตามโครงการ Joint Implementation (JI) ตามมาตรา ๖ ของพิธีสารเกียวโต
คาร์บอนเครดิตที่เป็นปริมาณคาร์บอนที่ถูกกำจัดผ่านการใช้ประโยชน์
ในที่ดิน การเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ในที่ดิน หรือป่าไม้ (Removal Units: RMUs) ตามพิธีสารเกียวโต และ
คาร์บอนเครดิตตามข้อตกลงของสหภาพยุโรป (European Union Allowance: EUAs)
สำหรับปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (Carbon Budget Order) ในช่วง ๑๕ ปีแรกนั้น ภายหลังจากได้ดำเนินกระบวนการต่าง ๆ ข้างต้นแล้ว รัฐมนตรีได้ออกประกาศไว้ ดังนี้(15)
ช่วงปี ค.ศ. ๒๐๐๘-๒๐๑๒ มีปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (ล้านตัน) ๓,๐๑๘ เฉลี่ยปีละ ๖๐๓.๖ (ล้านตัน) ลดลงจาก
ปีฐานร้อยละ ๒๒.๖๐
ช่วงปี ค.ศ. ๒๐๑๓-๒๐๑๗ มีปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (ล้านตัน) ๒,๗๘๒ เฉลี่ยปีละ ๕๕๖.๔ (ล้านตัน) ลดลงจาก
ปีฐานร้อยละ ๒๘.๖๖
ช่วงปี ค.ศ. ๒๐๑๘-๒๐๒๒ มีปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ (ล้านตัน) ๒,๕๔๔ เฉลี่ยปีละ ๕๐๘.๘ (ล้านตัน) ลดลงจาก
ปีฐานร้อยละ ๓๔.๗๖
หลักการที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งของ Climate Change Act ๒๐๐๘ ได้แก่ การจัดตั้ง คณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ(16) ขึ้นตามส่วนที่ ๒
โดยคณะกรรมการดังกล่าวเป็นองค์กรที่มีความเป็นวิชาการและมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน มีหน้าที่ในการให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการปรับปรุงอัตราการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ(17) ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษจะปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในทุกช่วงเวลา ๕ ปี(18) การปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากอุตสาหกรรมการบินและการขนส่ง(19) รวมทั้งให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในเรื่องอื่น ๆ เพื่อประโยชน์ในการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่บรรยากาศ และเมื่อได้ให้คำแนะนำไปแล้ว คณะกรรมการต้องส่งสำเนาคำแนะนำดังกล่าวให้แก่หน่วยงานระดับชาติที่เกี่ยวข้องและต้องเผยแพร่คำแนะนำดังกล่าวเป็นการทั่วไปด้วย
ในการปฏิบัติหน้าที่ คณะกรรมการมีอำนาจเช่นเดียวกับนิติบุคคลทั่วไปและ
มีอำนาจรวบรวมข้อมูล ศึกษาวิจัย รับฟังความคิดเห็นและเผยแพร่ผลการดำเนินงาน โดยได้รับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาล(20) และต้องเสนอรายงานประจำปีต่อรัฐสภาภายในวันที่ ๓๐ มิถุนายน ของทุกปี (ยกเว้นปีแรกที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ให้เสนอรายงานประจำปีภายในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๒) และรัฐมนตรีต้องเสนอแนวทางการแก้ปัญหาหรือแนวทางการผลักดันข้อเสนอของคณะกรรมการให้ประสบผลสำเร็จต่อรัฐสภาภายในวันที่ ๑๕ ตุลาคม ของทุกปี (ยกเว้นปีแรกที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ให้เสนอรายงานประจำปีภายในวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๓)(21) ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าการกำหนดไว้ในกฎหมายให้ฝ่ายบริหารต้องเสนอแนวทางการแก้ปัญหาหรือแนวทางการผลักดันข้อเสนอขององค์กรอิสระให้ประสบความสำเร็จต่อรัฐสภา
ด้วยนั้น เป็นมาตรการที่น่าสนใจเพราะจะทำให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบได้ว่าข้อเสนอแนะขององค์กรอิสระสมเหตุสมผลหรือไม่ และรัฐบาลตอบสนองต่อข้อเสนอแนะนั้นอย่างไร
ส่วนที่ ๓(22) ของ Climate Change Act ๒๐๐๘ ว่าด้วยมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Trading Scheme) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดหรือส่งเสริมการจำกัดกิจการที่มีผลเป็นการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม รวมทั้งการส่งเสริมกิจการที่มีผลเป็นการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยอ้อม โดยกิจการที่อยู่ภายใต้กฎหมายนี้ ได้แก่ กิจการเกี่ยวกับการใช้พลังงาน การผลิตพลังงาน การกำจัดวัสดุที่ใช้ในการผลิตพลังงานที่ไม่ใช่การนำกลับมาใช้ใหม่ หรือกิจการอื่นที่นำมาซึ่งการปล่อยก๊าซเรือนกระจก(23) โดยรัฐมนตรี (24) มีอำนาจออกประกาศกำหนดให้กิจการใดเป็นกิจการที่ต้องดำเนินการตามมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และกิจการนั้นจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ปริมาณเท่าใดในแต่ละปี ผู้ประกอบการแต่ละรายในกิจการนั้นจะได้รับโควต้า (Allowance) สำหรับปล่อยก๊าซเรือนกระจกแตกต่างกันไปตามขนาดของกิจการ หากผู้ประกอบกิจการรายใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากกว่าโควต้าที่ได้รับ ก็จะต้อง ซื้อ โควต้าเพิ่มจากผู้ประการซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าโควต้าที่ตนได้รับ อนึ่ง รัฐมนตรีอาจกำหนดค่าธรรมเนียมการซื้อขายโควต้าดังกล่าว (Charge) ไว้ในประกาศกำหนดให้กิจการใดเป็นกิจการที่ต้องดำเนินการตามมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ด้วย(25)
สำหรับส่วนที่ ๔ ของกฎหมายนี้จะว่าด้วยผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ โดยกฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีเป็นผู้ประเมินความเสี่ยง (Risks) ของอังกฤษจากสภาพอากาศปัจจุบันและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศในอนาคต และต้องเสนอรายงานดังกล่าวต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา โดยต้องเสนอรายงานฉบับแรกภายในสามปี และรายงานฉบับต่อ ๆ ไปทุกห้าปี ในการนี้ คณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศมีหน้าที่ให้คำแนะนำแก่รัฐมนตรีในการจัดทำรายงานผลการประเมินความเสี่ยงดังกล่าว โดยต้องให้คำแนะนำต่อรัฐมนตรีก่อนวันที่ต้องเสนอรายงานต่อรัฐสภาไม่น้อยกว่า
หกเดือน(26)
นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีในอันที่จะเสนอแผนงานเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศที่เกิดขึ้นแล้วและที่คาดว่าจะเกิดขึ้นต่อไปต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา โดยแผนงานดังกล่าวต้องแสดงให้เห็นถึงความตั้งใจของรัฐบาลที่จะทำให้ภาคส่วนต่าง ๆ ปรับตัวให้เข้ากับสภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งต้องมีข้อเสนอและนโยบายต่าง ๆ ที่เป็นรูปธรรมในการดำเนินงาน ตลอดจนกรอบเวลาที่แน่นอนชัดเจนในการดำเนินงาน ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงบรรดาความเสี่ยงที่ได้ประเมินมาแล้วข้างต้น อีกทั้งบรรดาข้อเสนอและนโยบายต่าง ๆ ต้องเป็นไปตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเมื่อได้เสนอแผนงานนั้นต่อรัฐสภาแล้ว รัฐมนตรีต้องแจ้งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทราบด้วย(27) สำหรับการติดตามและประเมินผลความสำเร็จในการปฏิบัติตามแผนงานที่รัฐมนตรีเสนอต่อรัฐสภานั้น เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ(28)
นอกจากมาตรการจัดการการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันเป็นวัตถุประสงค์หลักแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังมีมาตรการป้องกันภาวะโลกร้อนที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ
การกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว (Single use carrier bags) โดยกฎหมายให้อำนาจรัฐมนตรีในการออกประกาศกำหนดค่าธรรมเนียมสำหรับถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว(29) โดยเก็บจากผู้ขายสินค้าซึ่งให้ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียวแก่ลูกค้า โดย ถุงหิ้วที่ใช้ครั้งเดียว ให้เป็นไปตามขนาด ความหนา การผลิต ส่วนประกอบ หรือเจตนาที่จะใช้ตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด(30) ส่วนกระบวนการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายก็ให้เป็นไปตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดเช่นกัน สำหรับโทษที่จะลงแก่ผู้ฝ่าฝืนบทบัญญัตินี้จำกัดเฉพาะโทษทางแพ่ง (Civil sanction) เท่านั้น(31)
กล่าวโดยสรุป ในทัศนะของผู้เขียน Climate Change Act ๒๐๐๘ ของอังกฤษเป็นกฎหมายที่ก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญหลายประการ ซึ่งประเทศไทยอาจนำมาเป็นแนวทางในการจัดการกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศได้
ประการที่หนึ่ง การที่อังกฤษตรากฎหมายเพื่อรับมือกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศเป็นประเทศแรก ๆ โดยสามารถผลักดันนโยบายนี้ให้เป็นกฎหมายได้ภายในเวลาไม่ถึงสองปี และการกำหนดเป้าหมายของอังกฤษที่จะลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เข้าสู่ชั้นบรรยากาศในอีก ๔๒ ปีข้างหน้าหรือปี ค.ศ. ๒๐๕๐ (๒๕๙๓) ให้เหลือน้อยกว่าร้อยละ ๘๐ ของปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ที่อังกฤษปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศในปีฐาน (1990 baseline) เป็นการแสดงต่อประชาคมโลกว่า อังกฤษมีความตั้งใจจริงและมุ่งมั่นที่จะแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างจริงจัง
ประการที่สอง มาตรการตามกฎหมายหลายประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Trading Scheme) นั้น กระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตของตนให้ทันสมัยอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อให้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงให้น้อยที่สุด ซึ่งสอดคล้องกับแนวโน้มการพัฒนาอุตสาหกรรมในอนาคตและทำให้อังกฤษสามารถคงสถานะ ผู้นำการพัฒนา ไว้ได้ และการปรับเปลี่ยนแบบค่อยเป็นค่อยไปนี้จะไม่ส่งผลกระทบต่อผู้ประกอบกิจการมากนัก
ประการที่สาม มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่กำหนดขึ้น นอกจาก
จะกระตุ้นให้ผู้ประกอบการของอังกฤษต้องปรับโครงสร้างการผลิตแล้ว ยังเป็นประโยชน์ต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศด้วย เพราะผู้ประกอบการที่ปรับโครงสร้างการผลิตแล้วสามารถขายโควต้าส่วนเกินของตนให้แก่ผู้ประกอบการรายอื่นได้อีกซึ่งทำให้มีกำไรมากขึ้น นอกจากนี้ ยังเป็นประโยชน์ต่อการทำการตลาดด้วย เพราะผู้ประกอบการสามารถประชาสัมพันธ์ได้ว่าสินค้าของตนเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมอันเป็นการเพิ่มมูลค่าให้กับสินค้าของตนได้อีกทางหนึ่ง
เชิงอรรถ
1. Stern Review on the Economic of Climate Change presented to the Chancellor of Exchequer and the Prime Minister, 2006.
2. http://www.nytimes.com/2009/07/13/opinion/13krugman.html?_r=1&partner=rssnyt&emc=
rss
3. ร่างกฎหมายนี้มีชื่อเรียกโดยทั่วไป (Popular name) ตามชื่อผู้เสนอว่า Waxman-Markey Bill
4. ตามภาคผนวก A ของพิธีสารเกียวโต ก๊าซเรือนกระจก หมายถึง คาร์บอนไดออกไซด์ (CO2) มีเธน (CH4) ไนตรัสออกไซด์ (N2O) ไฮโดรฟลูออโรคาร์บอน (HFCs) เพอร์ฟลูออโรคาร์บอน (PFCs) และซัลเฟอร์เฮกซะฟลูออไรด์ (SF6)
5. ร่างกฎหมายนี้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ เมื่อวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๒ ด้วยคะแนนเสียง ๒๑๙ ต่อ ๒๑๒ และขณะเขียนบทความนี้ ร่างกฎหมายนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของวุฒิสภา
6. Walls protect Chinas energy industry, International Herald Tribune, July 15, 2009.
7.http://www.airtricity.com/ireland/environment/kyoto_protocol/emissions_uk/index.xml 8. ผู้สนใจรายละเอียดของ Stern Report สามารถ download รายงานการศึกษาฉบับเต็ม (Full report) ได้ที่ http://www.occ.gov.uk/activities/stern.htm
9. Section 1
10. Climate Change Act 2008 Explanatory Notes, p.8.
11.http://www.airtricity.com/ireland/environment/kyoto_protocol/emissions_uk/index.xml
12. Section 2-3
13. Section 10
14. Section 7 and 8
15. Section 2 of Carbon Budget Order 2009 สำหรับค่าเฉลี่ยต่อปีและอัตราการลดลงจากปีฐานนั้น ผู้เขียนคำนวณโดยใช้ปริมาณก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในปีฐานของอังกฤษ (๗๗๙.๙๐๔ ล้านตัน)
16. น่าสนใจว่ามาตรา ๓๒ ของกฎหมายนี้ให้ชื่อคณะกรรมการดังกล่าวไว้ทั้งในภาษาอังกฤษและภาษาเวลส์ โดยในภาษาเวลส์ใช้ชื่อว่า Pwyllgor ar Newid hinsawdd
17. Section 33
18. Section 34
19. Section 35
20. Section 39 and Section 40
21. Section 36 and Section 37
22. Section 44-55 and Schedule 2
23. Section 44 and Section 45
24. ตาม Section 47 รัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจนี้
25. Schedule 2, Paragraph 26
26. Section 56 and Section 57
27. Section 58
28. Section 59
29. Section 77
30. Schedule 6, Paragraph 4
31. Schedule 6, Paragraph 9 ได้แก่ การปรับเงิน (fixed monetary penalty) และมาตรการบังคับทางปกครอง (discretionary requirement)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
