| ปัญหาว่าด้วยการถอดถอนอดีตผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง |
 |
|
|
| ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ
|
|
| 28 กุมภาพันธ์ 2553 22:39 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
หากได้ติดตามข่าวสารการเมืองในช่วงนี้ นอกจากข่าวในเรื่องของการพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญใน 2 ประเด็นของพรรคร่วมรัฐบาลแล้ว ประเด็นของการดำเนินการเพื่อถอดถอนนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีภายหลังจากที่คณะกรรมการ ปปช. ชี้มูลความผิดกรณีสลายการชุมนุมวันที่ 7 ตุลาคม 2551 ก็เป็นที่พูดคุยกันโดยกว้างขวางไม่แพ้กัน
ข้อเท็จจริงปรากฏว่าวุฒิสภาได้มีการลงมติด้วยคะแนนเสียง 41 ต่อ 37 งดออกเสียง 19 เสียงเห็นควรให้ดำเนินการถอดถอนคุณสมชาย วงส์สวัสดิ์ ออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี มติดังกล่าวทำให้ผู้เขียนรู้สึกประหลาดใจเป็นอันมากและนำมาซึ่งแรงบันดาลใจในการเขียนบทความชิ้นนี้ขึ้น ทั้งนี้เพื่อทำความเข้าใจกับผู้อ่านในเรื่องของแนวคิดทฤษฎีและหลักการที่ถูกต้องในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือข้าราชการระดับสูงตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ
จากมติของวุฒิสภาข้างต้นที่ยืนยันให้ดำเนินการถอดถอนนายสมชายต่อไปแม้ว่าจะมิได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแล้วก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่าเป็นมติที่แปลกประหลาด การถอดถอนนี้จะถูกตั้งคำถามว่าขณะนี้วุฒิสภากำลังจะทำอะไรอยู่กันแน่ เพราะวุฒิสภากำลังจะดำเนินการถอดถอนบุคคลๆ หนึ่งซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอย่างนั้นหรือ
ในความเห็นของผู้เขียนแล้ว การมีมติของวุฒิสภาให้ดำเนินการถอดถอนนายสมชายเป็นการขัดแย้งกับ 2 หลักการอันได้แก่ 1.หลักการของกฎหมายรัฐธรรมนูญและการเมือง และ 2. หลักการตามบทบัญญัติของตัวรัฐธรรมนูญเอง
1. กรณีของหลักการทางกฎหมายรัฐธรรมนูญและการเมือง ในเบื้องต้นนี้ผู้อ่านจำต้องเข้าใจเสียก่อนว่าตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญและการเมืองนั้นมีหลักว่าด้วย ความรับผิดชอบในทางการเมือง หรือ Political Responsibility และ ความรับผิดชอบตามรัฐธรรมนูญ หรือ Constitutional Responsibility ซึ่งทั้งสองคำนี้มีความหมายเหมือนกัน หลักการนี้ หมายถึง การที่บุคคลผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือข้าราชการระดับสูงจะต้องลาออก หรือแม้กระทั่งกรณีถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งนั้นๆ หากปรากฎว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือผู้ดำรงตำแหน่งในภาครัฐระดับสูงประพฤติตัวไปในทางที่ไม่เหมาะสม หรือมีการใช้อำนาจหน้าที่ของตนเองไปโดยไม่ชอบ
กรณีหลักความรับผิดชอบทางการเมืองนี้ ต้องระมัดระวังอย่านำไปผสมปนเปกับ ความรับผิดชอบทางกฎหมาย หรือ Legal Responsibility อันเป็นอีกกรณีหนึ่ง กล่าวคือ เป็นเรื่องที่จะต้องไปฟ้องร้องกันอีกทีหนึ่ง จะมีความผิดหรือไม่อย่างไรนั้นขึ้นอยู่กับกรณีที่ศาลจะวินิจฉัยและมีพิพากษาเช่นใด ทั้งนี้ พึงต้องตระหนักว่าความรับผิดชอบทางกฎหมายจะแยกออกจากกันจากความรับผิดชอบในทางการเมืองอย่างเป็นเอกเทศ
คำถามคือ กรณีนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ถือเป็นกรณีความรับผิดชอบประเภทใด? คำตอบคือเป็นความรับผิดชอบทางการเมือง หรือความรับผิดชอบตามรัฐธรรมนูญ กล่าวอีกนัยหนึ่ง การดำเนินถอดถอนตามมาตรา 270 ของรัฐธรรมนูญเป็นแนวคิดในเรื่องของความรับผิดชอบทางการเมือง เพราะเป็นมาตรการในการกำจัดบุคคลที่มีความประพฤติที่ไม่เหมาะสม หรือใช้อำนาจโดยไม่เหมาะสมออกจากตำแหน่ง
หากเป็นเช่นนั้นแล้ว เหตุใดผู้เขียนจึงมีความเห็นว่าการมีมติของวุฒิสภาในการถอดถอนนายสมชายตามที่คณะกรรมการ ปปช. ชี้มูลว่ามีความผิดจริงกรณีสั่งสลายการชุมนุมจึงเป็นการไม่เหมาะสม ในความเป็นจริงแล้ว วุฒิสภากลับยิ่งต้องรีบดำเนินการถอดถอนเสียมากกว่า เพราะหากไม่ดำเนินการจะเป็นการขัดกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการลงโทษผู้กระทำความผิดเสียด้วยซ้ำ
เพื่อความเข้าใจที่ถูกต้องในประเด็นดังกล่าว ผู้เขียนใคร่ขออธิบายถึงที่มาและแนวคิดพื้นฐานของหลักการในการถอดถอนคร่าวๆ เสียก่อน เนื่องจากมาตรการการถอดถอนเป็นแนวคิดและหลักการสากลซึ่งรัฐธรรมนูญไทยได้นำเอาแนวคิดดังกล่าวมาจากต่างประเทศและบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ 2540
แนวคิดเรื่องของการถอดถอน หรือ Impeachment นั้น ต้นกำเนิดมาจากประเทศอังกฤษ แต่เนื่องด้วยระบบรัฐสภาของอังกฤษมีกลไกภายในอื่นๆ ในการตรวจสอบและถ่วงดุลการทำงานของรัฐบาลอยู่แล้ว มาตราการถอดถอน (Impeachment) จึงไม่ได้ใช้ ต่อมาประเทศสหรัฐอเมริกาจึงได้นำเอาหลักการดังกล่าวมาใช้เนื่องจากประเทศสหรัฐอเมริกายึดหลักการแบ่งแยกอำนาจแบบค่อนข้างเคร่งครัด โดยการถอดถอนมีเจตนารมณ์ก็เพื่อกำจัดผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีความประพฤติที่ไม่เหมาะสม หรือใช้อำนาจ ในขณะที่ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ออกจากตำแหน่งนั้นๆ เสีย
หากนำหลักการของการถอดถอนข้างต้นมาพิเคราะห์กับกรณีนายสมชาย ประเด็นจึงติดที่ว่าเมื่อปัจจุบันปรากฏว่านายสมชายไม่ได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแล้วจะดำเนินการถอดถอนเขาออกจากตำแหน่งได้หรือไม่ ประเด็นดังกล่าวมีการถกเถียงค่อนข้างมากระหว่างวุฒิสมาชิกด้วยกันเอง ก่อนที่วุฒิสภาท้ายที่สุดแล้วจะมีมติให้ดำเนินการถอดถอนนายสมชายต่อไป ด้วยเหตุผลที่ว่าหากไม่ดำเนินการจะเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
ด้วยความเคารพต่อมติของวุฒิสภา ผู้เขียนไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง คำถามเบื้องต้นที่วุฒิสภาจะต้องตอบคือ ตำแหน่งอะไรที่ทางวุฒิสภาจะถอดถอนนายสมชาย? เพราะแนวคิดของการถอดถอนตามที่ได้กล่าวมาแล้วในข้างต้นคือ การถอดถอนบุคคลจาก ตำแหน่ง เนื่องจากเขาประพฤติตัวไม่เหมาะสม หรือมีการใช้อำนาจในขณะที่เขาดำรงตำแหน่งไปโดยไม่ชอบ ดังนั้น หากบุคคลใดๆ มิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือข้าราชการระดับสูง กรณีจึง ขาดองค์ประกอบ ในการถอดถอนอันส่งผลให้วุฒิสภาไม่มีอำนาจในการถอดถอนต่อไป
เหตุการณ์ทำนองนี้เคยเกิดขึ้นแล้วในประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อวุฒิสภาของสหรัฐจะดำเนินการถอดถอนวุฒิสมาชิก William Blount แต่เมื่อเขาออกจากตำแหน่งทางวุฒิสภาจึงได้ถอนมติในการดำเนินการถอดถอนออกโดยให้เหตุผลว่า วุฒิสภาไม่มีอำนาจในการถอดถอนแล้วเนื่องจากนาย Blount มิได้ดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกในอันที่จะถูกถอดถอนได้
นอกจากนี้แล้ว ยังมีกรณีการขอถอดถอนผู้พิพากษา Mark Delahay และ George English ซึ่งทั้ง 2 ท่านนี้วุฒิสภาได้ดำเนินการที่จะถอดถอนออกจากตำแหน่งแล้ว แต่ต่อมาทั้ง 2 ท่านลาออกจากตำแหน่งเสียก่อน ทางวุฒิสภาก็จึงมีมติให้ยุติการดำเนินเรื่องการถอดถอนโดยให้เหตุผลว่าวุฒิสภาไม่มีอำนาจแล้วในการดำเนินกระบวนการถอดถอน
ฉะนั้น จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่าแม้แต่กระทั่งประเทศสหรัฐอเมริกาที่ถือได้ว่าเป็นประเทศต้นแบบของระบบการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองก็ยังปฏิบัติเช่นนี้ แล้วเหตุใดวุฒิสภาไทยจึงยังคงยืนกรานในการดำเนินการถอดถอนบุคคลผู้ซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเลย หากวุฒิสภายังคงยืนยันที่จะดำเนินการถอดถอนายสมชายต่อไป กรณีก็จะกลายเป็นบรรทัดฐานทางการเมืองที่ผิดและแปลกประหลาดต่อไป
2. นอกจากมติของวุฒิสภาในการดำเนินการถอดถอนนายสมชายจะขัดกับหลักการของการถอดถอนตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญและการเมืองแล้ว ยังขัดกับตัวรัฐธรรมนูญเองด้วย กล่าวคือ หากพิจาณาดูมาตรา 270 ที่ว่าด้วยการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการระดับสูง จะเห็นได้ว่า กรณีเป็นการบัญญัติตำแหน่งต่างๆ เอาไว้อย่างชัดเจน อันล้วนแล้วแต่เป็นตำแหน่งของบุคคลที่ถูกกล่าวหาว่าประพฤติไม่ชอบ หรือใช้อำนาจไปโดยไม่ชอบ ในขณะที่เขาดำรงตำแหน่งอยู่ในปัจจุบัน หาได้มีการบัญญัติเกี่ยวกับ ตำแหน่งที่เคยดำรงคงอยู่ ไม่
ฉะนั้น ประเด็นที่วุฒิสภาจะต้องอธิบายต่อไปให้ได้หากยืนกรานที่จะถอดถอนคุณสมชายออกจากตำแหน่งตามาตรา 270 คือ เมื่อนายสมชาย ณ ปัจจุบันเป็น อดีตนายกรัฐมนตรี ในมาตรา 270 ให้อำนาจวุฒิสภาในการถอดถอนตำแหน่ง อดีตนายกรัฐมนตรี หรือไม่อย่างไร ซึ่งรัฐธรรมนูญไม่มีการบัญญัติไว้เช่นนั้นเลย
หากวุฒิสภาไปตีความว่าตนเองสามารถที่จะดำเนินการถอดถอนได้ จะเป็นการสะท้อนให้เห็นว่าวุฒิสภากำลังตีความเพื่อไปแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเสียเอง หรือแม้กระทั่งมองได้ว่าวุฒิสภาเองที่กำลังกระทำการนอกเหนือจากที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจไว้อันเป็นการกระทำที่ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและหลักกฎหมายมหาชนที่ว่า กฎหมายหมายชนอันรวมถึงรัฐธรรมนูญถือเป็นแหล่งที่มาของอำนาจรัฐ (Source of Powers) และในขณะเดียวกันก็เป็นตัวจำกัดอำนาจรัฐ (Limitation of Powers) ด้วย
หากรัฐธรรมนูญต้องการที่จะเอาผิดกับกรณีของ ผู้ที่เคยดำรงตำแหน่งทางการเมือง จริง เหตุใดจึงไม่บัญญัติเหมือนกับกรณีของการแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินที่ระบุเกี่ยวกับหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว หรือเหมือนกับกรณีของการยื่นเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีรายบุคคลที่บัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่าสามารถที่จะอภิปรายได้แม้ว่าบุคคลที่จะถูกอภิปรายจะไม่ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ณ ขณะที่จะเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ
การตีความของวุฒิสภาปัจจุบันเป็นการตีความซึ่งก่อให้เกิดผลอันแปลกประหลาด หรืออาจจะกล่าวได้ว่าเป็นการตีความรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถก่อให้เกิดผลการบังคับใช้ได้โดยแท้อันเป็นการขัดกับหลักการการตีความรัฐธรรมนูญตามหลักสากล
ที่สำคัญ การตีความทำนองนี้จะก่อให้เกิดความวุ่นวายต่างๆ ตามมาอีกมากมาย เพราะในอนาคตจะมีการดำเนินการถอดถอน บุคคลที่เคยเป็นอดีตนักการเมือง อันนำไปสู่ความสับสนวุ่นวายในทางการเมือง มาตรการการถอดถอนในสังคมการเมืองไทยจะกลายเป็นอาวุธในการทำลายศัตรูในทางการเมืองและในทางราชการต่อไป ทั้งนี้ เนื่องจากระบบกฎหมายเรามีการ พ่วงด้วยการเพิกถอนสิทธิในทางการเมืองหรือทางราชการเป็นเวลา 5 ปี นั่นเอง
อย่างไรก็ดี มีวุฒิสมาชิกบางท่านตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับกรณีของการเพิกถอนสิทธิทางการเมืองเป็นเวลา 5 ปี ไว้ด้วย กล่าวคือ แม้ว่าจะไม่สามารถถอดถอนนายสมชายออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ แต่รัฐธรรมนูญยังคงกำหนดมาตรการเพิกถอนสิทธิทางการเมืองไว้ซึ่งต้องนำมาบังคับใช้กับนายสมชายด้วย หากไม่นำมาใช้ก็เกิดช่องว่างทำให้มีการ หนีการลงโทษทางการเมือง ด้วยการชิงลาออกจากตำแหน่งเสียก่อนที่จะดำเนินกระบวนการถอดถอน
ประเด็นดังกล่าว ในความคิดส่วนตัวของผู้เขียนและตามหลักการแล้ว มาตรการเพิกถอนสิทธิทางการเมืองหรือทางราชการ 5 ปี ย่อมต้องมาควบคู่กับการถอดถอนบุคคลใดๆ ออกจากตำแหน่งทางการเมืองหรือทางราชการระดับสูง กล่าวอีกนัยหนึ่ง เมื่อดำเนินการถอดถอนบุคคลใดๆ ออกจากตำแหน่งแล้วไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง หรือข้าราชการระดับสูง จึงสามารถที่จะห้ามมิให้บุคคลที่ถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งนั้นเข้ามายุ่งเกี่ยวในทางการเมือง หรือในทางราชการได้
เพราะหากสังเกตถ้อยคำในรัฐธรรมนูญให้ดีแล้วก็จะเห็นเป็นการสอดคล้องกับแนวคิดดังกล่าว กล่าวคือ มาตรา 274 วรรคสองใช้คำว่า และ เป็นตัวเชื่อม อันมีความหมายว่า ภายหลังจากจากถอดถอนแล้วก็ให้ตัดสิทธิในการดำรตำแหน่งทางการเมือง หรือทางราชการต่อไปได้เลย อันเป็นกลไกทำนองเดียวกันกับกรณีของการแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินอีกด้วย
ดังนั้น หากตีความโดยมุ่งไปเพียงประเด็นการบังคับใช้กลไกการเพิกถอนสิทธิในทางการเมืองอย่างเดียว โดยมิได้คำนึงถึงองค์ประกอบและหลักการของรัฐธรรมนูญแล้วคงเป็นการไม่เหมาะสมและถูกต้องนัก อีกทั้งต้องพึงตระหนักด้วยว่ากรณีการเพิกถอนสิทธิในทางการเมืองเป็นมาตรการที่กระทบสิทธิบุคคล
ตามหลักการตีความของกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้ว การตีความพึงต้องตีความอย่างจำกัดครัดเคร่งในกรณีที่เป็นการไปกระทบสิทธิของบุคคล โดยตรงนี้เป็นการไปจำกัดสิทธิในทางการเมือง เพราะฉะนั้น วุฒิสภาไม่สามารถที่จะตีความอย่างกว้างเพื่อให้ครอบคลุมในการถอดถอนอดีตนายกรัฐมนตรีได้อันจะนำไปสู่เพิกถอนสิทธิในทางการเมือง กรณีนี้ศาลรัฐธรรมนูญเคยมีคำวินิจฉัยในเรื่องการตีความที่เป็นการกระทบสิทธิของบุคคลไว้เป็นบรรทัดฐานอยู่แล้ว
ส่วนในประเด็นที่ว่ากรณีจะเกิดเป็น ช่องว่างของรัฐธรรมนูญ หรือไม่ในการลงโทษผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการระดับสูง ผู้เขียนเห็นว่า เป็นช่องว่างจริง ซึ่งก็จำต้องไปแก้ไขบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญต่อไปหากมีความจำนงค์ที่จะใช้มาตรการเพิกถอนสิทธิทางการเมืองหรือทางราชการ 5 ปี กับบุคคลใดๆ ที่ลาออกจากตำแหน่งหน้าที่ไปแล้ว แต่ตราบใดที่รัฐธรรมนูญยังไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าว ทางวุฒิสภามิอาจที่จะ อาศัยการตีความเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยไม่ผ่านกระบวนการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ (De Facto Constitutional Amendment) เสียเองได้
อย่างไรก็ดี กรณีจึงเกิดคำถามต่อไปว่า แล้วนายสมชายไม่จำต้องรับผิดชอบเลยเหรอ? ประเด็นนี้ผู้เขียนเห็นว่า หากเห็นว่านายสมชายกระทำผิด ก่อให้เกิดความเสียหายในการสลายการชุมนุมในวันที่ 7 ตุลาคมจริง ก็สามารถไปฟ้องร้องต่อศาลสถิตย์ยุติธรรมต่อไปได้ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่ง หรือคดีอาญา (รัฐธรรมนูญกำหนดให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ปปช. ดำเนินการส่งเรื่องต่อให้กับอัยการสูงสุดในการพิจารณาสั่งฟ้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอยู่แล้ว) ตามที่ได้กล่าวไปแล้วในข้างต้นว่ากรณีนี้เป็นกรณีความรับผิดชอบทางกฎหมาย หรือ Legal Responsibility ซึ่งไม่พึงนำมาปะปนกับการรับผิดชอบในทางการเมือง กรณีจึงเป็นกระบวนที่แยกออกจากกันโดยแท้
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
