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« En s’accoutumant à jouer avec la propriété , on la viole et il en résulte des abus révoltants qui mécontentent l’opinion publique … J’arrive à un premier principe qui devrait être dans le Code de procédure , s’il n’est pas dans le Code civil , c’est qu’aucun citoyen ne peut être exproprié que par un acte judiciaire . On acquiert la propriété par testament , par donation et par achat ; tous ces actes sont des actes judiciaires . On ne doit la perdre que par une vente ou par une sentence qui soient également des actes judiciaires» .
Napoléon , note dictée à Cambacérès ( Schönbrunn , 23 septembre 1809 ) .
« Pourquoi dit-on parfois de votre grand juge qu’il se comporte à l’égard de l’Administration comme un chef hiérarchique ? On l’affirme audacieux , il me semble timide » .
J. Rivero : « Le Huron au Palais-Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir » ( Dalloz . Chronique VI, 1962 , p. 37) .
Le sujet que je me suis engagé à traiter devant vous relève à première vue du paradoxe .
En droit français , c’est en effet le juge judiciaire – le « vrai juge » - qui est le garant des libertés fondamentales et , en particulier , de la liberté individuelle ( art. 66 de la constitution ) . C’est le juge judiciaire qui est le gardien « naturel » du droit de propriété - tout particulièrement de la propriété immobilière ( « res mobilis res vilis » ) - et ceci aux termes d’une tradition qui remonte à l’Ancien Régime (1) et qui a donné naissance à deux théories jurisprudentielles emblématiques , en ce qu’elles présupposent la supériorité des garanties offertes par celui-ci par rapport à son « rival » administratif : la voie de fait et l’emprise irrégulière .
Cette tradition a été avalisée par le Conseil constitutionnel qui , dans une décision en date du 25 juillet 1989 , a érigé au rang de « principe fondamental reconnu par les lois de la République » - c’est-à-dire de principe non écrit à valeur constitutionnelle - « l’importance des attributions conférées à l’autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière »(2) .
Si l’on prend par exemple le cas de l’expropriation , auquel je me référerai fréquemment , c’est au juge judiciaire et à lui seul qu’il appartient de procéder , à défaut d’accord « amiable » , au transfert de propriété du bien . C’est au juge judiciaire et à lui seul qu’il appartient , toujours à défaut d’accord « amiable » , de déterminer le montant de l’indemnité à verser au propriétaire exproprié en compensation du préjudice subi par celui-ci (3) .
Ceci étant dit , je pourrai considérer que « la messe est dite » , que le sujet que je m’étais engagé à traiter est un « non-sujet » et que nous allons pouvoir passer à la suite du programme .
Ce serait aller vite en besogne .
Il faut rappeler en effet que si la naissance de la juridiction administrative en France est directement consécutive aux lois révolutionnaires qui visaient à assurer la séparation des pouvoirs en interdisant à la juridiction judiciaire de connaître des actes de l’exécutif ( Loi des 16-24 août 1790 ) et que si la juridiction administrative , au moment où elle apparaît avec la constitution de l’an VIII , est un simple « appendice » du pouvoir de l’Etat , toute l’évolution intervenue au cours des deux siècles écoulés a tendu modifier cette image et à faire du juge administratif , dans un contexte de compétition et , plus récemment , d’internationalisation des sources du droit(4) , un « vrai juge » .
Ce que je voudrais souligner ici c’est que confrontée à la concurrence de la juridiction judiciaire et parfois même à la menace de voir ses attributions réduites – le 16 mai 2008 , une suggestion émanant du rapporteur des lois de l’Assemblée Nationale visait à redéfinir au profit du juge judiciaire la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction – la juridiction administrative se voit dans l’obligation de justifier son existence même en faisant état de sa capacité à protéger les droits des administrés face aux pouvoirs publics , son « utilité » au service des libertés et des droits fondamentaux , ce qui apparaît très clairement à la lecture de la réponse formulée par le président de ladite proposition(5) .
Je voudrais donc essayer de montrer rapidement en quoi le juge administratif tend à se présenter comme en mesure de se poser en protecteur de la propriété privée ( I ) avant d’évoquer les limites de cette démarche ( II ) .
I.- Le juge administratif gardien de la propriété privée . Analyse de quelques avancées récentes .
J’évoquerai ici quelques exemples tendant à montrer que la juridiction administrative entend montrer qu’elle est à même de veiller , dans le cadre de la mission qui est la sienne , à une protection particulièrement attentive de la propriété privée contre les empiètements de l’Administration lorsque ceux-ci ne sont pas justifiés et surtout de garantir l’effectivité des décisions qu’elle est amenée à prendre en la matière .
A.- Un contrôle approfondi des motifs au nom desquels les autorités publiques sont autorisées à priver un particulier de son bien .
Il s’agit ici de l’appréciation de la condition d’utilité publique sans laquelle il n’est pas de remise en cause du droit de propriété – « inviolable et sacré» (6) - qui puisse être effectuée .
Comment apprécier ce standard en l’absence de disposition législative qui « prédéterminerait » - comme c’est le cas dans beaucoup de systèmes étrangers - les différents cas dans lesquels il est possible de recourir à l’expropriation ?
La réponse à cette question à été fournie par l’élaboration de la « théorie » dite du bilan coût-avantages avec l’arrêt Ville Nouvelle-Est et les conclusions du commissaire du Gouvernement Guy Braibant :
« Une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée , le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente »(7) .
L’importance – toute particulière - de cette construction jurisprudentielle tient au fait que dans le but – ouvertement exprimé – d’assurer un meilleur équilibre entre protection de la propriété privée et missions d’intérêt collectif , le juge administratif procède au déplacement du curseur à partir duquel il oppose constamment ce qui relève de la « légalité » de l’action de l’Administration ( notion correspondant aux différents éléments qu’il entend soumettre à son appréciation ) et ce qui relève de l’« opportunité » de ladite action ( notion qui correspond aux différents éléments pour l’appréciation desquels il estime n’avoir pas à se substituer à l’Administration dite « active » ).
Une autre manière de présenter les choses – mais elle n’est pas antinomique avec la précédente – est de dire que dans ce cas de figure , le juge fait de « l’opportunité » de la décision une condition de sa « légalité » : une opération n’est légale que si les différents inconvénients qu’elle présente ( et notamment pour la propriété privée ) ne sont pas supérieurs aux avantages qu’elle est susceptible de présenter pour la collectivité publique .
Dans le prolongement de cette « théorie » , le juge administratif va jusqu’à faire de la « nécessité » pour l’expropriant de recourir à l’expropriation une condition de la légalité de celle-ci , annulant , par exemple , une déclaration d’utilité publique s’il apparaît que la commune expropriante disposait déjà , dans son patrimoine propre , de terrains susceptibles de lui permettre de réaliser « dans des conditions équivalentes » et sans recourir par conséquent à l’expropriation , le projet en question (8) . Il assure de la sorte , peut-on dire , un contrôle « maximum » des atteintes portées à la propriété privée .
B.- Une attention particulière portée à l’effectivité des décisions rendues .
A cet effet , la juridiction administrative s’est attachée à ce que les décisions qu’elles rend interviennent en temps utile et qu’elles fassent l’objet d’une exécution dans les meilleurs délais , ce qui implique des changements aussi bien en amont qu’en aval de la décision de justice
1.- Le recours en annulation n’a pas , on le sait , d’effet suspensif , d’où le risque , fréquemment évoqué , de voir le juge statuer trop tardivement , l’annulation de la décision de l’Administration risquant , dans ces conditions , d’intervenir alors que celle-ci a déjà été largement , voire entièrement exécutée . Le danger est ici particulièrement aigu quand on sait la rapidité avec laquelle peuvent agir les engins de terrassement , celle-ci étant , en règle générale , infiniment supérieure à celle de la Justice .
D’où l’intérêt des procédures d’urgence devant la juridiction administrative .
Succédant à la procédure de sursis à exécution – dont les virtualités étaient quasiment nulles en la matière compte tenu du caractère très spécifique de la déclaration d’utilité publique(9) - a été instituée par le législateur en 2000 la procédure de référé-suspension (10) dont les conditions – « doute sérieux » quant à la légalité de l’acte attaqué , d’une part , « urgence » , d’autre part - sont désormais moins restrictives qu’antérieurement et sont surtout à l’origine d’une dynamique nouvelle , dont la décision qui suit – qui met l’accent sur la « spécificité » de la DUP pour ce qui est de l’appréciation à porter quant à l’urgence - rend parfaitement compte :
( … ) Sur l’urgence : Considérant que l’arrêté déclarant d’utilité publique l’acquisition de terrains en vue d’une opération d’aménagement est suivi d’opérations complexes difficiles à dénouer dans l’hypothèse d’une annulation ultérieure dudit arrêté ; qu’ainsi par la nature propre de l’acte attaqué , la condition d’urgence posée par les dispositions sus rappelées de l’article L. 521-1 du code de justice administrative est réputée satisfaite sans qu’il soit nécessaire pour les requérants de faire état d’un quelconque degré d’avancement des procédures d’acquisition ( … ) (11) ;
Cette analyse novatrice de l’urgence apparaît par conséquent comme de nature à faire en sorte que les décisions d’annulation du juge administratif - intervenant , par hypothèse même , tardivement - ne soient plus simplement « un coup d’épée dans l’eau » et qu’elles permettent d’assurer une protection effective du droit de propriété .
2.- Une réforme introduite par le législateur en 1995 mais dont les mesures d’application ne sont intervenues qu’en 2005 va dans le même sens (12) .
Ces dispositions visent à introduire une « passerelle » entre juridiction administrative et juridiction judiciaire , en ouvrant la possibilité à l’exproprié - en cas d’annulation « définitive » de la DUP et au cas même où l’ordonnance d’expropriation serait « définitive » - de se retourner devant le juge de l’expropriation – juge judiciaire – et de faire « constater » par celui-ci que le transfert de propriété se trouve de ce fait « dépourvu de base légale » .
3.- On notera enfin l’évolution jurisprudentielle intervenue relativement aux conséquences de l’annulation de la DUP alors que sur le terrain exproprié a été implanté un ouvrage public .
Traditionnellement , l’ouvrage public même « mal planté » ne se détruit pas , il bénéficie du principe d’intangibilité (13) . Autrement dit , en cas d’annulation de la DUP , l’exproprié peut tout au mieux prétendre à l’allocation d’une indemnité mais la théorie dite de l’expropriation indirecte lui interdit en toute hypothèse de retrouver la propriété de son bien .
De tels principes n’apparaissent plus comme juridiquement tolérables (14) et le Conseil d’Etat a été conduit à mettre un terme au principe de l’intangibilité de l’ouvrage public :
( … ) Considérant que, lorsque le juge administratif est saisi d'une demande tendant à l'annulation d'une décision rejetant une demande de démolition d'un ouvrage public dont une décision juridictionnelle a jugé qu'il a été édifié irrégulièrement et à ce que cette démolition soit ordonnée, il lui appartient, pour déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, s'il convient de faire droit à cette demande, de rechercher, d'abord, si, eu égard notamment à la nature de l'irrégularité, une régularisation appropriée est possible ; que, dans la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération, d'une part les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage, d'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général, et d'apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général ( … ) (15) ;
La conjugaison de ces différentes évolutions contribue à donner l’image d’une juridiction administrative totalement « adulte » , moderne , supérieure à bien des égards à son homologue judiciaire et n’ayant , en tout cas , rien à envier à cette dernière pour ce qui est de sa capacité à garantir le droit de propriété .
Il convient toutefois de relativiser ce tableau .
II.- Le juge administratif gardien de la propriété privée . Limites .
Né de l’Administration , le juge administratif demeure marqué par un tropisme qui l’incite à accorder systématiquement une importance toute particulière aux impératifs publics . La montée en puissance de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme apparaît toutefois de nature à remettre en cause cette tendance .
A.- Une attention toute particulière à la protection des impératifs publics
On réexaminera ici certaines des « avancées » précédemment évoquées pour montrer que celles-ci doivent être en fait relativisées .
1.- S’agissant de la théorie du « bilan coût-avantages » , elle conduit le juge administratif à privilégier de manière quasi-systématique , chaque fois que sont en causes des aménagements lourds ( voies routières et autoroutières , création ou extension de centrales nucléaires , lignes de chemin de fer à grande vitesse ) les intérêts publics sur les atteintes portées à la propriété privée .
D’aucuns feront valoir qu’il s’agit là d’une juste appréhension de la hiérarchie des valeurs , les besoins collectifs devant l’emporter sur les intérêts particuliers .
Ce qu’il y a de certain c’est que la jurisprudence Ville Nouvelle Est montre sa totale ineffectivité en matière de protection de la propriété privée toutes les fois où celle-ci est confrontée aux grands choix de l’appareil d’Etat .
On évoquera , à titre d’exemple , les deux décisions qui suivent , relatives toutes deux à la création d’un nouvel aéroport dans la région de Nantes , et dans lesquels l’argumentaire juridique du Conseil d’Etat – qui se borne à reprendre à son compte celui des promoteurs du projet - montre clairement les limites de ce type d’analyse .
« Considérant qu’il résulte des pièces du dossier que la création de l’aérodrome de Notre-Dame-des- Landes est justifiée par la saturation des capacités de l’aéroport de Nantes-Atlantique et par la nécessité de répondre à la croissance du trafic aérien ; qu’il s’inscrit également dans un cadre plus général visant à favoriser le développement économique du Grand Ouest , à améliorer l’aménagement du territoire et à développer les liaisons aériennes nationales et internationales ; qu’ainsi l’opération présente un caractère d’utilité publique ; qu’il ressort des pièces du dossier que ni le coût économique du projet , qui ne repose pas sur des bases de calcul erronées , ni les atteintes à l’environnement , ni les difficultés d’accès à l’aéroport par la route des usagers venant du Sud de la Loire , dont il ressort des pièces du dossier qu’elles seront limitées et compensées par le renforcement des dessertes collectives , ne sont , eu égard à l’importance de l’opération et compte tenu notamment des mesures prises afin de réduire les nuisances qui , contrairement à ce qui est soutenu , ne sont pas insuffisantes , y compris s’agissant des mesures relatives aux nuisances environnementales , de nature à retirer au projet son caractère d’utilité publique »(16)
« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le nombre de personnes exposées aux nuisances sonores est significativement moindre avec le projet d’aéroport de Notre Dame des Landes qu’avec l’aéroport actuellement en service de Nantes-Atlantique auquel le projet se substituerait ; que des mesures d’accompagnement sont détaillées dans la pièce E du dossier d’enquête publique ; que les hypothèse de croissance du trafic aérien ayant justifié le projet de création d’un nouvel aéroport reposent sur une analyse , présentée dans la pièce F , du trafic entre 1975 et 2005 , tant du point de vue du nombre des passagers , que des mouvements ; que trois scénarios possibles , qui ne peuvent être regardés comme infondés , en sont dégagés ; qu’il ressort du dossier que le projet de création d’un nouvel aéroport constitue un facteur de développement économique du Grand Ouest compte tenu de la saturation du site actuel et de la situation géographique du nouvel aéroport ; que la circonstance que les motifs ayant justifié la création d’un nouvel aérodrome aient évolué au cours du temps est sans incidence sur le caractère d’utilité publique de ce projet dès lors que les motifs successivement retenus , tirés notamment de la sauration de l’aéroport de Nantes-Atlantique et de l’évitement du survol de Nantes , ne sont pas contradictoires mais se cumulent ; que dès lors le moyen tiré de l’absence d’utilité publique du projet doit être écarté sans qu’il y ait lieu d’ordonner une mesure d’instruction aux fins de procéder à une évaluation économique du projet »(17) .
2.- S’agissant de la suppression du principe de l’intangibilité de l’ouvrage public , les mêmes logiques perdurent . Le principe posé par le juge administratif – qui consiste pour l’essentiel à confronter , comme dans la théorie du bilan , intérêt général et intérêts particuliers - aboutit ici également à un résultat identique chaque fois que se trouvent mis en cause des intérêts majeurs , stratégiques socio- économiques (18) ou politiques .
B.- Un juge dont les logiques sont aujourd’hui en voie de fragilisation .
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme apparaît aujourd’hui comme seule susceptible de remettre en cause cette primauté « absolue » donnée aux intérêts publics sur le droit de propriété privée . Par le biais du droit à un procès équitable ( art. 6 § 1er de la convention ) mais également par celui de droits à caractère « substantiel » ( droit au respect de ses biens : art. 1er du protocole additionnel n°1 ; protection du domicile : art. 8 de la convention ) on voit de nouvelles logiques se mettre en place , de nouvelles perspectives se dessiner et , à la marge , des grands principes du droit public remis en cause .
On évoquera ici l’exemple récent de constructions implantées en bordure de mer , fortement protégé , on le sait , par les principes de l’inaliénabilité et de l’intangibilité domaine public maritime, ces deux principes ayant conduit la juridiction administrative à condamner les propriétaires de ces constructions - en infraction par rapport à un corpus juridique qui en droit interne ne souffre aucune contestation - à démolir celles-ci , à quitter les lieux et à remettre ces derniers en l’état initial (19) . Il se trouve toutefois que cette construction juridique , qui a sa propre cohérence et qui accorde une supériorité absolue aux intérêts publics sur l’intérêt particulier - en méconnaissant , le cas échéant , le droit de propriété privée - est aujourd’hui , et c’est nouveau , confrontée à un système juridique animée de valeurs différentes . Dans l’hypothèse dont s’agit , la Cour européenne des droits de l’homme , a admis la recevabilité de la requête présentée par les propriétaires (20) . On attend avec beaucoup d’impatience la décision , a ce jour non encore intervenue , de la Grande Chambre de la Cour (21) . Tout laisse à penser néanmoins que les principes d’un droit à connotation éminemment étatique pourraient être à cette occasion remis en cause .
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1. Cf. Simon Gilbert : Le juge judiciaire gardien de la propriété privée immobilière . Etude de droit administratif . Thèse Nantes 2006 .
2. Cons. Const. Décision 256 DC 25 juillet 1989 , TGV Nord : Rec. Cons. Const. P. 53 ; CJEG 1990 , p. 1 , note B. Genevois ; RFD Adm. 1989 , p.1009 , note P. Bon .
3. Cf. M. Waline : Le problème de l’efficacité de l’intervention de l’autorité judiciaire en matière d’expropriation , note sous Cas. Civ. 6 juillet 1938 , Consorts Soubirou-Pouey C/ Ville de Dax , D. 1939 , 1 , 18 et Notes d’arrêts VoL III , Dalloz 2006 , arrêt n° 340 , p. 357 .
4. Art. 6 § 1er de la convention européenne des droits de l’homme
5. Pierre Mazeaud : « Menace sur la justice administrative » , Le Monde , 20 mai 2008 .
6. Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ( art. 17 ) .
7. CE Ass. 28 mai 1971 , Ministre de l’Equipement et du Logement C/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville Nouvelle Est » , Rec. 409 , concl. Braibant .
8. CAA Nantes , 30 octobre 2008 ; CAA Versailles , 25 juin 2009
9. La déclaration d’utilité publique ne se traduisant pas par un transfert quelconque de la propriété , il était , en règle générale , admis que l’exécution de cet acte n’était pas génératrice d’un préjudice « irréparable » , privant de ce fait même le requérant d’obtenir la suspension demandée .
10. Loi du 39 juin 2000 : Art. L. 521-1 du Code de Justice Administrative .
11. TA Amiens , Ord. 6 sept. 2002 , SCI des Trois Cailloux C/ Préfet de la Somme , AJDI 2003 , p. 522 , note R. Hostiou .
12. Code expr. : art. L. 12-5 alinéa 2 ; art. R. 12-5-1 à R. 12-5-6 .
13. Voir sur ce principe M. Waline , note sous CE 17 février 1965 , Ville de Manosque , RDP 1965 , p. 984 et Notes d’arrêts , Volume III , Dalloz 2006 , arrêt N° 314 , p. 232 .
14. Cette évolution est à mettre en parallèle avec la condamnation par la Cour de cassation de « l’expropriation indirecte » . Voir nos observations sous Cas. Ass. Plén. , 6 janv. 1994 , Baudon de Mony C/ EDF , AJDA 1994 , p. 339 .
15. 29 janvier 2003 , Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes Maritimes C/ Cne de Clans
16. CE 31 juillet 2009 , Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d’aéroport de Notre Dame des Landes , Juris Data N° 2009-008422 .
17. CE 27 janvier 2010 , Commune de Vigneux-de-Bretagne et communauté de communes d’Erdres et Gesvres , Req. N° 319241 ( inédit) .
18. Voir en ce sens , nos observations sous CE 13 février 2009 , Communauté de communes du canton de St Malo-de-la-Lande , RD Imm. 2009 , p. 350 .
19. Voir nos obs. sous - C.E. 6 mars 2002 , Mme Triboulet et Mme Brosset-Pospisil , RFD Adm. 2003 , p. 60 .
20. CEDH 29 avril 2008 , Brosset-Triboulet C/ France , Req. N° 34078/02 . René Hostiou : Domanialité publique et propriété privée : de nouvelles perspectives ouvertes par la cour européenne des droits de l’homme ? AJDA 2008 , p. 1561 .
21. L’audience s’est tenue à Strasbourg le 11 février 2009 . Elle peut être visionnée à partir du site HUDOC de la Cour .
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