| การแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง : หลักเกณฑ์ทั่วไปหรือเงื่อนไขความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง ? |
 |
|
|
| คุณศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์
Licence en droit - mention assez bien (Tours), Maîtrise de droit public (Tours), D.E.A. de droit public - mention très bien (Poitiers)
นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ สำนักกฎหมายปกครอง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา |
|
| 19 มิถุนายน 2554 20:39 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
กระบวนการพิจารณาทางปกครองอาจมีหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ซับซ้อน แต่ประชาชนส่วนใหญ่มักจะไม่มีความรู้ทางกฎหมายหรือขั้นตอนปฏิบัติของทางราชการ ดังนั้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงได้บัญญัติในมาตรา ๒๗[๑] ให้เจ้าหน้าที่แจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองแก่คู่กรณี เพื่อที่คู่กรณีจะได้ทราบถึงหลักเกณฑ์และขั้นตอนการดำเนินกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ซึ่งจะทำให้เกิดความโปร่งใสในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ และเป็นหลักประกันความเป็นธรรมแก่คู่กรณีที่จะใช้สิทธิต่างๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติให้ไว้อย่างเต็มที่ ซึ่งสิทธิสำคัญในกระบวนการพิจารณาทางปกครองที่เจ้าหน้าที่สมควรแจ้งให้คู่กรณีทราบ เช่น สิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการพิจารณาทางปกครอง (มาตรา ๒๓) สิทธิได้รับทราบข้อเท็จจริงและชี้แจงโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานก่อนการออกคำสั่งทางปกครองที่กระทบสิทธิของตน (มาตรา ๓๐) สิทธิขอตรวจดูเอกสารที่จำเป็นแก่การป้องกันสิทธิ (มาตรา ๓๑) มาตรา ๒๗ จึงเป็นบทบัญญัติที่มีความสำคัญต่อคู่กรณีในกระบวนการพิจารณาทางปกครองอย่างมาก อย่างไรก็ดี บทบัญญัติดังกล่าวก็มีปัญหาน่าพิจารณาหลายประการ เป็นต้นว่า เจ้าหน้าที่มี หน้าที่ ต้องแจ้งสิทธิและหน้าที่ให้คู่กรณีทราบในทุกกรณีหรือไม่ หรือมีดุลพินิจที่จะแจ้งสิทธิและหน้าที่ตามที่เห็นสมควร และกรณีที่ไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่จะมีผลต่อการพิจารณาทางปกครองและคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นหรือไม่ อย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีของสิทธิที่มีความสำคัญ เช่น สิทธิของข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวน หากไม่มีการแจ้งสิทธิให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบ จะมีผลต่อกระบวนการลงโทษทางวินัยหรือไม่ อย่างไร
๑. ดุลพินิจ ของเจ้าหน้าที่ในการแจ้งสิทธิและหน้าที่ตามความจำเป็น
กระบวนการพิจารณาทางปกครองในเรื่องหนึ่งอาจมีรายละเอียดมากมาย หากกำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องแจ้งสิทธิและหน้าที่ทุกประการให้คู่กรณีทราบ และต้องแจ้งในทุกกรณี ก็อาจเป็นการสร้างภาระแก่เจ้าหน้าที่จนเกินสมควร ดังนั้น ผู้ตรากฎหมายจึงได้บัญญัติในมาตรา ๒๗ ให้เจ้าหน้าที่แจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองให้คู่กรณีทราบตามความจำเป็นแก่กรณี อย่างไรจึงจะถือว่าเป็นกรณีที่จำเป็นต้องแจ้งให้ทราบ นั้น คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเคยให้ความเห็นในเรื่องเสร็จที่ ๒๙๕/๒๕๔๕[๒] ว่า ถ้ากรณีของสิทธิหน้าที่ใดที่คู่กรณีไม่ทราบจะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ผู้นั้นแล้ว ย่อมถือได้ว่าเป็นกรณีจำเป็นที่ต้องแจ้งให้ทราบ ซึ่งกรณีที่จำเป็นต้องแจ้งให้ทราบหรือไม่จะแตกต่างกันไปในแต่ละเรื่อง แต่ละคู่กรณี และสภาพแวดล้อม และต่อมาในเรื่องเสร็จที่ ๗๖/๒๕๕๐[๓] คณะกรรมการฯ ได้ให้ความเห็นว่า การแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเป็น ดุลพินิจ ของเจ้าหน้าที่ที่จะแจ้งให้ทราบตามความจำเป็น ซึ่งขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงเป็นรายกรณีไป ทั้งนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยวินิจฉัยเกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ในการแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองไว้ในคำพิพากษา ที่ อ.๑๔๓/๒๕๕๒ สรุปได้ว่า กรณีสอบสวนทางวินัยข้าราชการตำรวจ เมื่อคู่กรณีผู้ถูกสอบสวนจบการศึกษานิติศาสตร์บัณฑิตและปฏิบัติหน้าที่พนักงานสอบสวน ย่อมเป็นผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจในข้อกฎหมายและทราบถึงสิทธิหน้าที่ของตนในกระบวนการสอบสวนทางวินัยเป็นอย่างดีอยู่แล้ว การที่คณะกรรมการสอบสวนมิได้แจ้งให้ทราบถึงสิทธิในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้าร่วมในการสอบสวน จึงมิใช่การใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
จากแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและศาลปกครองสูงสุดข้างต้น จึงสรุปได้ว่า บทบัญญัติมาตรา ๒๗ ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ที่จะใช้ ดุลพินิจ พิจารณาว่ากรณีอย่างใดจึงจำเป็นต้องแจ้งให้คู่กรณีทราบถึงสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง โดยพิจารณาจากลักษณะของเรื่อง ความรู้ความสามารถของคู่กรณี และสภาพแวดล้อมของการพิจารณาทางปกครองในกรณีนั้น อย่างไรก็ดี ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า แม้ว่าเจ้าหน้าที่จะมีดุลพินิจที่จะแจ้งสิทธิและหน้าที่ได้ตามที่เห็นว่าจำเป็น แต่การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ย่อมต้องชอบด้วยเหตุผลและมีความเหมาะสมด้วย โดยคำนึงถึงการ อำนวยความเป็นธรรมแก่ประชาชน อันเป็นเหตุผลประการหนึ่งในการประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ[๔] ดังนี้ หากการพิจารณาทางปกครองในเรื่องใดมีข้อกล่าวหาร้ายแรงซึ่งอาจทำให้คู่กรณีหลงประเด็นในการแก้ข้อกล่าวหา และคู่กรณีเป็นผู้ที่ไม่มีความรู้ทางกฎหมาย เจ้าหน้าที่ย่อมต้องแจ้งสิทธิมีทนายความหรือที่ปรึกษาให้คู่กรณีทราบ หรือถ้าคู่กรณีเป็นผู้พิการทางสายตาอันอาจเป็นอุปสรรคแก่การดำเนินการเกี่ยวกับเอกสารต่างๆ เจ้าหน้าที่ก็ชอบที่จะแจ้งให้คู่กรณีทราบถึงสิทธิในการแต่งตั้งบุคคลให้กระทำการแทนในกระบวนการพิจารณาทางปกครองด้วย
๒. ผลของการไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่กับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง
ปัญหาว่าการที่เจ้าหน้าที่ไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองให้คู่กรณีทราบ จะมีผลทำให้กระบวนการพิจารณาทางปกครองและคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ นั้น แต่เดิมคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ให้ความเห็นวางหลักในเรื่องเสร็จที่ ๒๙๕/๒๕๔๕ ว่า การที่เจ้าหน้าที่ไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่ที่จำเป็นแก่กรณี ทำให้กระบวนการพิจารณาทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมายและกรณีที่เป็นสาระสำคัญอันอาจทำให้คู่กรณีไม่ได้รับความเป็นธรรมในการพิจารณาทางปกครองคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นอาจถูกเพิกถอนได้เพราะเหตุที่เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อย่างไรก็ดี ต่อมาคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ให้ความเห็นในเรื่องเสร็จที่ ๗๖/๒๕๕๐ ว่า การดำเนินการตามมาตรา ๒๗ มิได้เป็นเงื่อนไขของความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง เพราะการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองจะต้องพิจารณาจากเนื้อหาและการปฏิบัติตามกระบวนการออกคำสั่งทางปกครองตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่กำหนดเป็นเงื่อนไขให้เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติก่อน จึงจะถือว่าคำสั่งทางปกครองมีผลใช้บังคับได้ การมิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ทั่วไปที่มิใช่เป็นเงื่อนไขการออกคำสั่งทางปกครองจึงมิได้ทำให้คำสั่งทางปกครองเสียไป ซึ่งเป็นไปในทำนองเดียวกันกับการไม่แจ้งสิทธิอุทธรณ์ที่มีผลเป็นเพียงทำให้ขยายระยะเวลาอุทธรณ์ออกไปตามมาตรา ๔๐ มิได้มีผลทำให้คำสั่งทางปกครองต้องเสียไปด้วย หรือในกรณีคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๔๑ ที่บัญญัติให้รับฟังคู่กรณีก่อนออกคำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นหลักการสำคัญมากกว่าการแจ้งสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการพิจารณาทางปกครองได้ ถ้ามิได้รับฟังก็ไม่มีผลทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ หากได้มีการรับฟังในภายหลัง ดังนั้น กระบวนการสอบสวนทางวินัยซึ่งคณะกรรมการสอบสวนไม่ได้แจ้งสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในกระบวนการสอบสวนทางวินัยให้ผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยได้ทราบจึงไม่เสียไป และไม่มีผลกระทบต่อความสมบูรณ์ของคำสั่งลงโทษทางวินัยที่เกิดจากกระบวนการสอบสวนทางวินัยดังกล่าว
หากพิจารณาเปรียบเทียบความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองทั้งสองเรื่องข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่ามีการปรับเปลี่ยนแนวความเห็นไปในแนวทางที่ ผ่อนคลาย ความเข้มงวดของหลักการตามมาตรา ๒๗ กล่าวคือ ในเรื่องเสร็จที่ ๒๙๕/๒๕๔๕ คณะกรรมการฯ ได้ให้ความเห็นว่า การไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่ที่จำเป็นมีผลทำให้กระบวนการพิจารณาทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมายและหากเป็นสาระสำคัญจนทำให้คู่กรณีไม่ได้รับความเป็นธรรมด้วยแล้วคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนได้ ซึ่งเท่ากับเป็นการยอมรับโดยปริยายว่า ในบางกรณีการแจ้งสิทธิและหน้าที่ตามมาตรา ๒๗ อาจเป็น เงื่อนไขของความชอบด้วยกฎหมาย ของคำสั่งทางปกครอง แต่ในเรื่องเสร็จที่ ๗๖/๒๕๕๐ คณะกรรมการฯ กลับให้ความเห็นว่า การดำเนินการตามมาตรา ๒๗ มิได้เป็นเงื่อนไขของความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง เพราะการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองจะต้องพิจารณาจากเนื้อหาและการปฏิบัติตามกระบวนการออกคำสั่งทางปกครองตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่กำหนดเป็นเงื่อนไขให้เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติก่อน จึงจะถือว่าคำสั่งทางปกครองมีผลใช้บังคับได้ การมิได้ปฏิบัติตาม หลักเกณฑ์ทั่วไป ที่มิใช่เป็นเงื่อนไขการออกคำสั่งทางปกครองจึงมิได้ทำให้คำสั่งทางปกครองเสียไป
ทั้งนี้ ผู้เขียนเห็นว่าความเห็นเดิมตามเรื่องเสร็จที่ ๒๙๕/๒๕๔๕ น่าจะมีความถูกต้องเหมาะสมแล้ว เนื่องจากเจ้าหน้าที่มี หน้าที่ ต้องแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองให้คู่กรณีทราบเฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นต้องแจ้ง (ซึ่งเจ้าหน้าที่มีดุลพินิจพิจารณาได้ว่ากรณีใดจะถือว่ามีความจำเป็น) โดยกรณีที่มีความจำเป็นต้องแจ้งสิทธิและหน้าที่ แต่เจ้าหน้าที่บกพร่องใน หน้าที่ โดยไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ก็ยังต้องพิจารณาต่อไปอีกว่า การไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่นั้นเป็นกรณีที่เป็นสาระสำคัญอันทำให้คู่กรณีไม่ได้รับความเป็นธรรมในการพิจารณาทางปกครองหรือไม่ หากเป็นสาระสำคัญจึงจะถือว่า ความบกพร่อง ดังกล่าวมีผลทำให้คำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นไม่ชอบด้วยกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนได้ ซึ่งการพิจารณาว่าการไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่เป็นสาระสำคัญในกรณีหนึ่งหรือไม่ นั้น อาจพิจารณาว่าหากเจ้าหน้าที่ได้แจ้งสิทธิให้คู่กรณีทราบและคู่กรณีได้ใช้สิทธินั้นแล้ว เจ้าหน้าที่จะพิจารณาทำคำสั่งทางปกครองในแนวทางอื่นหรือไม่ หรือจะยังคงทำคำสั่งทางปกครองในแนวทางเดิม ตัวอย่างเช่น หากเจ้าหน้าที่ได้แจ้งสิทธิในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนทางวินัยแก่ผู้ถูกกล่าวหา และในการสอบสวนนั้นทนายความหรือที่ปรึกษาได้ชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาต่างๆ แล้ว ผลการพิจารณาของคณะกรรมการสอบสวนจะแตกต่างไปจากเดิมหรือไม่ เช่น อาจมีความเห็นว่าผู้ถูกกล่าวหามิได้กระทำผิดวินัย หรือกระทำผิดวินัยแต่สมควรได้รับโทษเบากว่าที่ได้รับจริง กล่าวอีกนัยหนึ่ง การแจ้งสิทธิและหน้าที่จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาของคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นหรือไม่ หากไม่มีผลเปลี่ยนแปลงเนื้อหาของคำสั่งทางปกครอง การไม่แจ้งสิทธิและหน้าที่ก็คงไม่ถือเป็นสาระสำคัญอันจะทำให้คู่กรณีไม่ได้รับความเป็นธรรม และต้องถือว่าคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นนั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว[๕] จึงเห็นได้ว่าความเห็นตามเรื่องเสร็จดังกล่าวให้ความสำคัญกับการคุ้มครองสิทธิของคู่กรณี แต่ขณะเดียวกันก็รักษาไว้ซึ่งความมั่นคงของคำสั่งทางปกครองและไม่เป็นการสร้างภาระแก่เจ้าหน้าที่จนเกินสมควรอีกด้วย
ส่วนในเรื่องเสร็จที่ ๗๖/๒๕๕๐ นั้น คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ให้ความสำคัญกับความมั่นคงของคำสั่งทางปกครองจนอาจ มองข้าม ข้อพิจารณาเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิของคู่กรณีอันเป็นความมุ่งหมายสำคัญประการหนึ่งของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เพราะการที่คณะกรรมการฯ วินิจฉัยว่าการแจ้งสิทธิและหน้าที่ตามมาตรา ๒๗ มิได้เป็นเงื่อนไขของความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง แต่เป็นเพียง หลักเกณฑ์ทั่วไป ซึ่งการฝ่าฝืนไม่มีผลทำให้คำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นต้องเสียไปนั้น ย่อมมีผลทำให้เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาทางปกครองไม่ นำพา ที่จะแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองให้คู่กรณีทราบ เพราะแม้ว่าจะแจ้งหรือไม่แจ้งสิทธิก็ไม่มีผลกระทบต่อการพิจารณาทางปกครองแต่อย่างใด โดยนัยนี้ การให้ความเห็นตามเรื่องเสร็จดังกล่าวจึงมีผลเป็นการ ลดทอน สภาพบังคับของมาตรา ๒๗ โดยทำให้บทบัญญัติดังกล่าวไม่มีสภาพบังคับอย่างแท้จริง และไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ของผู้ตรากฎหมายที่มุ่งหมายคุ้มครองสิทธิของคู่กรณีในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง โดยเฉพาะกรณีของการพิจารณาทางปกครองในบางเรื่องซึ่งมีลักษณะเฉพาะและจำเป็นต้องมี หลักประกันความเป็นธรรม สูงกว่ากระบวนการพิจารณาทางปกครองในกรณีทั่วไป ดังเช่นกรณีของการสอบสวนทางวินัยข้าราชการ ซึ่งการแจ้งสิทธิมีทนายความหรือที่ปรึกษาถือเป็นหลักประกันสำคัญสำหรับผู้ถูกกล่าวหาที่จะมีบุคคลที่ให้ความช่วยเหลือในการต่อสู้ป้องกันสิทธิและชี้แจงแก้ข้อกล่าวหา
๓. ปัญหาการแจ้งสิทธิมีทนายความในกระบวนการสอบสวนทางวินัย
การดำเนินการทางวินัยข้าราชการประเภทต่างๆ ย่อมเป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการประเภทนั้นๆ โดยกรณีการดำเนินการทางวินัยข้าราชการพลเรือนเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ และบรรดากฎ ก.พ. ที่เกี่ยวข้องกับวินัย โดยเฉพาะกฎ ก.พ. ฉบับที่ ๑๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความใน พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ว่าด้วยการสอบสวนพิจารณา อย่างไรก็ดี โดยที่การสอบสวนทางวินัยอันเป็นการดำเนินการและการเตรียมการเพื่อจัดให้มีคำสั่งลงโทษทางวินัยหรือคำสั่งว่าผู้ถูกกล่าวหาไม่มีความผิดทางวินัยซึ่งเป็น คำสั่งทางปกครอง การสอบสวนทางวินัยจึงเป็น การพิจารณาทางปกครอง และอยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ด้วย ดังนั้น ในประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในการมีทนายความ แม้ว่าข้อ ๒๑[๖] แห่งกฎ ก.พ. ฉบับที่ ๑๘ (พ.ศ. ๒๕๔๐)ฯ จะกำหนดห้ามมิให้บุคคลอื่นอยู่ในที่สอบสวน เว้นแต่บุคคลที่คณะกรรมการสอบสวนอนุญาตเพื่อประโยชน์แห่งการสอบสวน แต่เนื่องจากบทบัญญัติดังกล่าวเป็นหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมต่ำกว่าหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๒๓[๗] แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่บัญญัติให้คู่กรณีมีสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการพิจารณาทางปกครองที่ต้องมาปรากฏตัวต่อหน้าเจ้าหน้าที่ได้ (โดยไม่จำเป็นต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ก่อน) ดังนั้น ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาจึงมีสิทธิตามบทบัญญัติดังกล่าวที่จะนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยได้[๘] และโดยที่สิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาเป็นสิทธิอันสำคัญในการพิจารณาทางปกครอง โดยเฉพาะในการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการซึ่งอาจมีผลกระทบต่อสถานะของข้าราชการผู้ถูกสอบสวนทางวินัยอย่างมาก ดังนั้น โดยหลักแล้วเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนทางวินัยย่อมมีหน้าที่ต้องแจ้งสิทธิดังกล่าวให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาทราบด้วย ทั้งนี้ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
อย่างไรก็ดี แม้ว่าข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาจะมีสิทธิตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวน และมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันจะกำหนดให้เจ้าหน้าที่แจ้งสิทธิในกระบวนการพิจารณาทางปกครองให้คู่กรณีทราบตามความจำเป็น ซึ่งรวมถึงสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาอันเป็นสิทธิที่สำคัญประการหนึ่ง แต่การที่คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ให้ความเห็นในเรื่องเสร็จที่ ๗๖/๒๕๕๐ ว่าการแจ้งสิทธิและหน้าที่ตามมาตรา ๒๗ มิได้เป็นเงื่อนไขของความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง แต่เป็นเพียง หลักเกณฑ์ทั่วไป ซึ่งการไม่ปฏิบัติตามมิได้ทำให้คำสั่งทางปกครองเสียไป และการไม่แจ้งสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในกระบวนการสอบสวนทางวินัยไม่มีผลกระทบต่อความสมบูรณ์ของคำสั่งลงโทษทางวินัย นั้น ย่อมส่งผลต่อการใช้สิทธิดังกล่าวของข้าราชการผู้ถูกกล่าวหา เพราะหากเจ้าหน้าที่ไม่แจ้งสิทธิให้ทราบแล้ว ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาก็อาจไม่รู้ว่าตนมีสิทธิตามกฎหมายและไม่ได้ใช้สิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในกระบวนการสอบสวนทางวินัย
ทั้งนี้ ในการประชุมคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเพื่อพิจารณาให้ความเห็นตามเรื่องเสร็จที่ ๗๖/๒๕๕๐ นั้น กรรมการส่วนหนึ่งซึ่งเป็นฝ่ายข้างน้อยได้เสนอให้ตีความบทบัญญัติมาตรา ๒๗ ในแนวทางที่เคร่งครัดสำหรับการแจ้งสิทธิมีทนายความในกระบวนการสอบสวนทางวินัย โดย ผศ. สมยศ เชื้อไทย ได้ให้ความเห็นว่า การสอบสวนทางวินัยแตกต่างจากกระบวนการพิจารณาทางปกครองอื่น เนื่องจากบางกรณีอาจมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่ซับซ้อน ทำให้ผู้ถูกกล่าวหาหลงประเด็นในการต่อสู้แก้ข้อกล่าวหาได้ จึงถือว่ามีความจำเป็นต้องแจ้งให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบว่าตนมีสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในกระบวนการสอบสวนทางวินัยได้ นอกจากนี้ โดยที่กระบวนการสอบสวนทางวินัยข้าราชการมีลักษณะใกล้เคียงกับกระบวนการสอบสวนทางอาญา จึงต้องมีการคุ้มครองสิทธิของข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาให้เท่าเทียมกับผู้ต้องหาในคดีอาญาด้วย ในทำนองเดียวกัน รศ. ดร. อภิรัตน์ เพ็ชรศิริ ได้ให้ความเห็นว่า ในการสอบสวนทางวินัยที่ผู้ถูกกล่าวหาต้องมาปรากฏตัวต่อคณะกรรมการสอบสวน หากผู้ถูกกล่าวหาต้องยอมรับหรือปฏิเสธข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่งโดยปราศจากคำแนะนำที่เหมาะสมของทนายความแล้ว ย่อมเป็นผลร้ายแก่ผู้ถูกกล่าวหา เช่น ถ้ามีการสร้างพยานหลักฐานเท็จ ทนายความก็จะแนะนำผู้ถูกกล่าวหามิให้รับสารภาพตามข้อกล่าวหา ดังนั้น เพื่อให้สิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในกระบวนการสอบสวนมีสภาพบังคับในทางปฏิบัติ คณะกรรมการสอบสวนจะต้องแจ้งสิทธิดังกล่าวให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบด้วย[๙]
ผู้เขียนมีความเห็นสอดคล้องกับความเห็นของกรรมการฝ่ายข้างน้อยนี้ โดยเห็นว่า สิทธิในการมีทนายความถือเป็น สิทธิพื้นฐาน ในกระบวนการยุติธรรมที่รับรองไว้โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ[๑๐] และกฎหมายวิธีพิจารณาความต่างๆ[๑๑] ซึ่งนำมาปรับใช้กับการพิจารณาทางปกครองในชั้นเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง โดยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ในฐานะ กฎหมายกลาง ว่าด้วยการพิจารณาทางปกครองได้บัญญัติรับรองสิทธิของคู่กรณีในการมีทนายความหรือที่ปรึกษา ซึ่งสิทธิดังกล่าวถือเป็น หลักประกัน สำคัญในกระบวนการพิจารณาทางปกครองบางประเภทที่มีลักษณะพิเศษ เช่น กระบวนการสอบสวนทางวินัยข้าราชการ เนื่องจากเป็นเรื่องที่มีการตั้งข้อกล่าวหาแก่ข้าราชการ ซึ่งอาจมีประเด็นข้อกฎหมายที่ซับซ้อน อีกทั้งการลงโทษทางวินัยอาจมีผลกระทบต่อสถานะและสิทธิประโยชน์ของข้าราชการผู้ถูกลงโทษอย่างรุนแรง จึงจำเป็นที่ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาจะได้รับความช่วยเหลือจากทนายความในการชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาต่างๆ ต่อคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย ซึ่งการที่ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาจะใช้สิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาได้นั้น ในเบื้องต้นผู้ถูกกล่าวหาจำต้องรู้เสียก่อนว่าตนมีสิทธินี้ตามกฎหมาย ทว่ากฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนและกฎ ก.พ. ที่เกี่ยวข้องกับวินัยก็มิได้บัญญัติให้สิทธินี้ไว้โดยตรง แต่เป็นสิทธิที่รับรองไว้โดยกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ซึ่งหากเจ้าหน้าที่มิได้แจ้งสิทธิดังกล่าวแก่ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหา ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาก็อาจจะไม่ทราบว่าตนมีสิทธิตามกฎหมาย[๑๒] ประกอบกับคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้ให้ความเห็นว่าการแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเป็นเพียง หลักเกณฑ์ทั่วไป และไม่ว่าจะมีการแจ้งสิทธิหรือไม่ ก็ไม่มีผลกระทบต่อความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่จึงอาจปล่อยปะละเลยไม่ใส่ใจที่จะแจ้งสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาให้แก่ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาทราบ ดังนั้น จึงมีประเด็นน่าพิจารณาว่า สมควรมีการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนและกฎ ก.พ. ที่เกี่ยวข้องกับวินัยโดยบัญญัติสิทธิของข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาในการมีทนายความหรือที่ปรึกษารวมทั้งหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในการแจ้งสิทธิดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะหรือไม่ ทั้งนี้ เพื่อ ยกระดับ มาตรฐานในการปฏิบัติราชการและหลักประกันความเป็นธรรมสำหรับคู่กรณีให้สูงกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
๔. ความจำเป็นในการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน
มีข้อสังเกตในเชิงกฎหมายเปรียบเทียบว่า กฎหมายของบางประเทศได้บัญญัติรับรองสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาของข้าราชการผู้ถูกสอบสวนทางวินัยไว้ในแนวทางที่คุ้มครองข้าราชการมากกว่ากฎหมายของประเทศไทย ตัวอย่างเช่น ในประเทศฝรั่งเศส รัฐบัญญัติ ฉบับที่ ๘๓-๖๓๔ ลงวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ค.ศ. ๑๙๘๓ ว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของข้าราชการ[๑๓] ได้บัญญัติในมาตรา ๑๙[๑๔] ให้ข้าราชการผู้ถูกดำเนินการทางวินัยมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากทนายความหรือที่ปรึกษาที่ตนแต่งตั้ง และรัฐกฤษฎีกา ฉบับที่ ๘๔-๙๖๑ ลงวันที่ ๒๕ ตุลาคม ค.ศ. ๑๙๘๔ ว่าด้วยการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการของรัฐ[๑๕] ออกตามความในรัฐบัญญัติดังกล่าว ได้บัญญัติในมาตรา ๑[๑๖] ว่า ในกรณีที่มีการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการ หน่วยงานทางปกครองจะต้องแจ้งให้ข้าราชการที่เกี่ยวข้องทราบถึง ... สิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาหนึ่งคนหรือหลายคนตามที่ได้แต่งตั้งเอง และมาตรา ๓[๑๗] ได้บัญญัติว่า ข้าราชการที่ถูกดำเนินการทางวินัยสามารถ...นำทนายความหรือที่ปรึกษาหนึ่งคนหรือหลายคนตามที่ได้แต่งตั้งเองเข้ามาในการสอบสวนต่อหน้าคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยได้ กรณีจึงเห็นได้ว่า กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการของฝรั่งเศสได้บัญญัติรับรองสิทธิของข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนไว้โดยตรง และที่สำคัญได้บัญญัติให้หน่วยงานต้องแจ้งสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาทราบด้วย ซึ่งสภาแห่งรัฐหรือศาลปกครองสูงสุดของฝรั่งเศสได้ตีความบทบัญญัติดังกล่าวอย่างเคร่งครัด โดยมีคำพิพากษาว่า การแจ้งสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาตามที่กำหนดในมาตรา ๑ แห่งรัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ ๒๕ ตุลาคม ค.ศ. ๑๙๘๔ ถือเป็น แบบพิธีบังคับ (formalité [qui] présente un caractère obligatoire) ที่หน่วยงานต้องปฏิบัติตาม แม้ในกรณีที่จะลงโทษทางวินัยโดยตักเตือน (avertissement) หรือภาคทัณฑ์ (blâme) อันเป็นกรณีที่ไม่จำเป็นต้องขอความเห็นของคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยก่อนก็ตาม ดังนั้น เมื่อปรากฏว่า ในการดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดี สำนักงานป่าไม้แห่งชาติผู้ถูกฟ้องคดีมิได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบถึงสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษา การละเลยไม่แจ้งสิทธิดังกล่าวย่อมมีผลให้คำสั่งของผู้อำนวยการสำนักงานป่าไม้แห่งชาติที่ลงโทษภาคทัณฑ์ผู้ฟ้องคดีโดยเปิดเผยต่อสาธารณะเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่ง[๑๘] คำพิพากษาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า สภาแห่งรัฐพิจารณาว่า การที่หน่วยงานมิได้แจ้งสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาทราบตามที่กฎหมายกำหนด ถือเป็นข้อบกพร่องอันเป็นสาระสำคัญในขั้นตอนการทำคำสั่ง (irrégularité substantielle de la procédure) ซึ่งมีผลให้คำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมายและต้องถูกเพิกถอน ส่วนกรณีที่หน่วยงานได้แจ้งสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาแก่ผู้ถูกกล่าวหาโดยแจ้งไม่ถูกต้องครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด เช่น แจ้งว่าผู้ถูกกล่าวหามีสิทธิในการมีทนายความหรือที่ปรึกษาหนึ่งคน แทนที่จะระบุว่า หนึ่งคนหรือหลายคน แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ถูกกล่าวหาได้นำทนายความหรือที่ปรึกษาหนึ่งคนเข้ามาในที่สอบสวนแล้ว สภาแห่งรัฐก็วินิจฉัยว่า ลำพังการแจ้งสิทธิโดยไม่ถูกต้องครบถ้วนนั้นไม่ถือเป็นเหตุที่ทำให้คำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมาย[๑๙] กล่าวอีกนัยหนึ่ง ข้อบกพร่องในกรณีนี้ไม่ใช่ข้อบกพร่องอันเป็นสาระสำคัญที่จะกระทบต่อความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการสอบสวนทางวินัย
เมื่อพิจารณาบทบัญญัติกฎหมายและแนวคำพิพากษาของศาลในประเทศฝรั่งเศสแล้ว จะเห็นได้ว่า มี หลักประกัน สำหรับข้าราชการผู้ถูกสอบสวนทางวินัยสูงกว่ากรณีของประเทศไทยที่กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมิได้บัญญัติรับรองสิทธิดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะ และแม้ว่ากฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองซึ่งเป็น กฎหมายกลาง จะบัญญัติให้สิทธิแก่คู่กรณีในการมีทนายความหรือที่ปรึกษา รวมทั้งบัญญัติให้เจ้าหน้าที่แจ้งสิทธิในกระบวนการพิจารณาทางปกครองแก่คู่กรณีตามความจำเป็น แต่โดยผลของการตีความของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองที่ให้ความเห็นว่า การแจ้งสิทธิตามมาตรา ๒๗ เป็นเพียง หลักเกณฑ์ทั่วไป มิใช่เงื่อนไขความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง และการไม่แจ้งสิทธิมีทนายความหรือที่ปรึกษาแก่ผู้ถูกกล่าวหาไม่มีผลกระทบต่อกระบวนการสอบสวนทางวินัยและความสมบูรณ์ของคำสั่งลงโทษทางวินัย ก็ทำให้สิทธิดังกล่าวปราศจาก สภาพบังคับ อย่างแท้จริงในทางปฏิบัติ ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่า ผู้ตรากฎหมายสมควรปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนของประเทศไทยในแนวทางที่คุ้มครองสิทธิของข้าราชการผู้ถูกสอบสวนทางวินัยมากขึ้น โดยบัญญัติสิทธิในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะ พร้อมทั้งบัญญัติให้มีการแจ้งสิทธิดังกล่าวให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบด้วย ทั้งนี้ ตามแนวทางของกฎหมายฝรั่งเศส
เคยมีผู้ตั้งข้อสังเกตว่า กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนได้กำหนดวิธีพิจารณาก่อนออกคำสั่งลงโทษทางวินัยไว้อย่างละเอียด รัดกุม และมีมาตรฐานที่ประกันความเป็นธรรมได้ดีกว่าที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองอยู่แล้ว จึงอาจยกเว้นไม่ต้องนำกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองไปใช้บังคับ[๒๐] ปัจจุบันคงไม่มีใครปฏิเสธว่า มุมมองดังกล่าวเป็นการประเมินมาตรฐานของกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนค่อนข้างสูงเกินไป เพราะในบางเรื่อง เช่น สิทธิในการนำทนายความเข้ามาในกระบวนการสอบสวนข้าราชการผู้ถูกสอบสวนก็ยังจำเป็นต้อง อาศัย บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองที่ให้ สิทธิเด็ดขาด ในเรื่องนี้ ขณะที่บทบัญญัติของกฎ ก.พ. ที่ออกตามความในกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนได้ จำกัด สิทธิของผู้ถูกสอบสวนในการนำบุคคลอื่นเข้ามาในที่สอบสวนว่าต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการสอบสวนก่อน...[๒๑] อย่างไรก็ดี แม้ว่ากฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองจะกำหนดหลักประกันความเป็นธรรมไว้สูงกว่ากฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในหลายเรื่อง แต่ กฎหมายกลาง ฉบับนี้ก็คงไม่สามารถเป็น ที่พึ่ง ของข้าราชการผู้ถูกสอบสวนได้ไปเสียทั้งหมดทุกเรื่อง ดังเช่นเรื่องการแจ้งสิทธิในกระบวนการพิจารณาทางปกครองซึ่งพิจารณากันว่าเป็นเพียง หลักเกณฑ์ทั่วไป ไม่ว่าจะมีการแจ้งสิทธิหรือไม่ ก็ไม่มีผลต่อกระบวนการพิจารณาทางปกครองและคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้น ดังนั้น เมื่อ กฎหมายกลาง ที่พิเคราะห์กันว่าได้กำหนด หลักประกันความเป็นธรรม ไว้สูงกว่ากฎหมายเฉพาะฉบับต่างๆ ไม่สามารถให้ความคุ้มครองแก่ข้าราชการผู้ถูกสอบสวนได้เท่าที่ควรจะเป็นแล้ว ก็มีความจำเป็นที่ผู้ตรากฎหมายต้องปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเฉพาะ ซึ่งได้แก่ กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนและกฎ ก.พ. ที่เกี่ยวข้องต่อไป
ปัญหาเกี่ยวกับการแจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง โดยเฉพาะการแจ้งสิทธิในการมีทนายความในกระบวนการสอบสวนทางวินัยคงให้ข้อคิดได้เป็นอย่างดีว่า การพัฒนา หลักประกันความเป็นธรรม ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองมิได้หมดความจำเป็นลงเมื่อมีการตรากฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองขึ้นใช้บังคับแล้ว เพราะกระบวนการพิจารณาทางปกครองในบางเรื่องนั้นอาจมีลักษณะพิเศษซึ่งจำเป็นต้องมีหลักประกันความเป็นธรรมสำหรับคู่กรณีสูงกว่ากระบวนการพิจารณาทางปกครองทั่วไป กระบวนการสอบสวนทางวินัยข้าราชการพลเรือนเป็นตัวอย่างหนึ่ง แต่ยังมีกรณีอื่นๆ ที่ผู้ตรากฎหมายสมควรให้ความสนใจด้วย ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการสอบสวนทางวินัยข้าราชการประเภทอื่นๆ กระบวนการสอบสวนทางจริยธรรมของบรรดาองค์กรวิชาชีพ หรือกระบวนการพิจารณา โทษทางปกครอง ตามกฎหมายฉบับต่างๆ ที่อาจจำเป็นต้องมี หลักประกันความเป็นธรรม ในบางเรื่องสูงกว่าที่กำหนดไว้ใน กฎหมายกลาง ว่าด้วยการพิจารณาทางปกครอง
_________________
[๑]มาตรา ๒๗ ให้เจ้าหน้าที่แจ้งสิทธิและหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองให้คู่กรณีทราบตามความจำเป็นแก่กรณี
ถ้าคำขอหรือคำแถลงมีข้อบกพร่องหรือมีข้อความที่อ่านไม่เข้าใจหรือผิดหลงอันเห็นได้ชัดว่าเกิดจากความไม่รู้หรือความเลินเล่อของคู่กรณี ให้เจ้าหน้าที่แนะนำให้คู่กรณีแก้ไขเพิ่มเติมให้ถูกต้อง
[๒]บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่อง กรณีที่ธนาคารอาคารสงเคราะห์ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
[๓]บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่อง การแจ้งสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในกระบวนการสอบสวนทางวินัย
[๔]โปรดดูหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ
[๕]สำหรับตัวอย่างการนำแนวคิดเรื่อง เหตุบกพร่องในสาระสำคัญ ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองมาใช้ในการให้ความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง โปรดดู บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่อง ความชอบด้วยกฎหมายของการประชุม อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษาแม่ฮ่องสอน เขต ๑ ในคราวประชุมที่ไม่ได้แจ้งนัดประชุมกรรมการครบทุกคน (เรื่องเสร็จที่ ๖๓๖/๒๕๔๙)
[๖]ข้อ ๒๑ ในการสอบปากคำผู้ถูกกล่าวหาและพยาน ให้คณะกรรมการสอบสวนเรียกผู้ซึ่งจะถูกสอบปากคำเข้ามาในที่สอบสวนคราวละหนึ่งคน ห้ามมิให้บุคคลอื่นอยู่ในที่สอบสวน เว้นแต่บุคคลซึ่งคณะกรรมการสอบสวนอนุญาตให้อยู่ในที่สอบสวนเพื่อประโยชน์ แห่งการสอบสวน
[๗]มาตรา ๒๓ ในการพิจารณาทางปกครองที่คู่กรณีต้องมาปรากฏตัวต่อหน้าเจ้าหน้าที่ คู่กรณีมีสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาของตนเข้ามาในการพิจารณาทางปกครองได้
การใดที่ทนายความหรือที่ปรึกษาได้ทำลงต่อหน้าคู่กรณีให้ถือว่าเป็นการกระทำของคู่กรณี เว้นแต่คู่กรณีจะได้คัดค้านเสียแต่ในขณะนั้น
[๘]บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่อง การสอบสวนทางวินัยข้าราชการพลเรือนสามัญ ผู้ถูกกล่าวหามีสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนได้หรือไม่ (เรื่องเสร็จที่ ๒๐๕/๒๕๔๑)
[๙]โปรดดู รายงานการประชุมคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ครั้งที่ ๒ (๒๑/๒๕๔๙) ๑๔/๒๕๔๙ วันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๔๙
[๑๐]มาตรา ๔๐ (๗) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญาที่จะได้รับความช่วยเหลือในทางคดีจากทนายความ
[๑๑]มาตรา ๗/๑ วรรคหนึ่ง (๒) และมาตรา ๑๓๔/๓ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ต้องหาที่จะมีทนายความหรือผู้ซึ่งตนไว้วางใจในการเข้าฟังการสอบปากคำ โดยมาตรา ๑๓๔/๔ (๒) บัญญัติให้พนักงานสอบสวนมีหน้าที่แจ้งสิทธิดังกล่าวให้ผู้ต้องหาทราบด้วย และมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งได้บัญญัติรับรองสิทธิของคู่ความในการแต่งตั้งทนายความให้ว่าความและดำเนินกระบวนพิจารณาแทนตนได้
[๑๒]น่าสังเกตว่า แม้แต่ในคู่มือการสอบสวนทางวินัยของสำนักงาน ก.พ. ก็มิได้มีคำแนะนำให้เจ้าหน้าที่แจ้งข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาให้ทราบถึงสิทธิในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนแต่อย่างใด โปรดดู สำนักงาน ก.พ. ,คู่มือการดำเนินการทางวินัย, (กรุงเทพฯ : กลุ่มโรงพิมพ์ สำนักบริหารกลาง สำนักงาน ก.พ. ๒๕๕๑)
[๑๓]Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, JORF du 14 juillet 1983, p.2174.
[๑๔]Article 19
…..….. …..….. ………. ………. ……….
Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier…
…..….. …..….. ………. ………. ……….
[๑๕]Décret nº84-961 du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l’Etat, JORF 27 octobre 1984, p. 3366.
[๑๖]Article 1
L’administration doit dans le cas où une procédure disciplinaire est engagée à l’encontre d’un fonctionnaire informer l’intéressé qu’il a le droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel et de tous les documents annexes et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix.
…..….. …..….. ………. ………. ……….
[๑๗]Article 3
Le fonctionnaire poursuivi peut présenter devant le Conseil de discipline des observations écrites ou orales, citer des témoins et se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Le droit de citer des témoins appartient également à l’administration.
…..….. …..….. ………. ………. ……….
[๑๘]คำพิพากษาสภาแห่งรัฐ C.E., 17 juin 1988, M. Bernard Labrosse, req. nº 81815, R. p.244, A.J.D.A. 1989, p. 50 obs. S.S.
[๑๙]คำพิพากษาสภาแห่งรัฐ C.E., 12 décembre 1997, M. Serge X… , req. nº134341
[๒๐]สุรพล นิติไกรพจน์, ปัญหาว่าด้วยขอบเขตการบังคับใช้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง, ในพนม เอี่ยมประยูร (บรรณาธิการ), รวมบทความทางวิชาการ กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (กรุงเทพฯ : วิญญูชน ๒๕๔๑), หน้า ๑๔-๑๕.
[๒๑]นอกจากสิทธิในการนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาในการสอบสวนแล้ว กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนยังมีหลักเกณฑ์ในเรื่องอื่นๆ ที่มีหลักประกันความเป็นธรรมต่ำกว่ากฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เช่น ในการดำเนินการกรณีที่กล่าวหาข้าราชการว่ากระทำผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรง มาตรา ๑๐๒ วรรคหนึ่ง กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาต้องสอบสวนโดยดำเนินการตาม วิธีการที่เห็นสมควร จึงเป็นหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมต่ำกว่ามาตรา ๓๐ ของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองที่กำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องแจ้งข้อเท็จจริงให้คู่กรณีทราบและให้โอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งทางปกครองที่กระทบสิทธิของคู่กรณี ดังนั้น แม้ในการสอบสวนทางวินัยอย่างไม่ร้ายแรง ก็ต้องแจ้งข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบเพื่อที่ผู้ถูกกล่าวหาจะได้ชี้แจงและนำสืบแก้ข้อกล่าวหาได้
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
