| ปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการสมัยใหม่ (Modern Bureaucracy) กับการจัดทำบริการสาธารณะ |
 |
|
|
| คุณธีรพัฒน์ อังศุชวาล
บัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ |
|
| 30 มิถุนายน 2556 20:52 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ระบบราชการสมัยใหม่นั้น แนบอิงอยู่กับฐานคิดของระบบการโครงสร้างองค์การในอุดมคติอันเป็นระบบซึ่งมีประสิทธิภาพสูงและมีเหตุมีผลของ Max Weber โดยเฉพาะอย่างยิ่งในแง่ของประสิทธิภาพของหน่วยงานราชการที่ขึ้นอยู่กับองค์ประกอบ เช่น มีโครงสร้างอำนาจหน้าที่ มีลำดับชั้นการบังคับบัญชา มีกฎระเบียบที่เจาะจง การจ่ายค่าชดเชยบนพื้นฐานสัญญาที่ชัดเจน มีหลักเกณฑ์และการควบคุมของหน่วยงาน หรือมีความเป็นทางการ สิ่งเหล่านี้ในทางปฏิบัติได้ก่อให้เกิดปัญหาสำคัญอย่างยิ่งที่ขัดแย้งในตัวของมันเองและสะท้อนออกมาในรูปของการจัดบริหารสาธารณะที่ไร้ประสิทธิภาพอันตรงข้ามกับสิ่งที่ Weber วาดฝันไว้
ในที่นี้ ผมจะกล่าวถึง 2 ประเด็นสำคัญที่เห็นได้ชัดจากโครงสร้างดังกล่าว ได้แก่ ความผิดปกติในการปฏิบัติงานในหน่วยงานราชการ (Dysfunctions in Bureaus) และความไม่ยืดหยุ่นของระบบราชการ (Bureaucracy as Rigidity)
ความผิดปกติในการปฏิบัติงานในหน่วยงานราชการ(Dysfunctions in Bureaus)
ปัญหาความผิดปกติในการปฏิบัติงานของหน่วยงานราชการที่สำคัญอันหนึ่งซึ่งสะท้อนมากจากโครงสร้างของระบบราชการสมัยใหม่ คือ ความสัมพันธ์กันระหว่างวิธีการ (means) กับ เป้าหมาย (ends) เริ่มจากการที่หน่วยงานราชการมีวิธีการที่สนับสนุนให้เกิดเป้าหมายแก่สังคมภายนอก แต่ผลที่ได้จะเกิดขึ้นภายในหน่วยงานราชการเอง หรือในกรณีที่หน่วยงานราชการปฏิบัติกับวิธีการในฐานะเป็นเป้าหมายไปในตัว สิ่งเหล่านี้สะท้อนถึงการที่หน่วยงานราชการไม่เข้าใจเป้าหมายในการบริการสาธารณะอันมาจากปัญหาเชิงโครงสร้างซึ่งเรียกร้องในหน่วยงานราชการดำเนินการตามวิธีการอย่างคร่ำเคร่งมากเกินไป
ปัญหาอีกประการหนึ่ง คือ การปฏิบัติงานด้วยความรู้เฉพาะด้านในองค์การแบบราชการ ส่งผลให้มีผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิคและผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านมากยิ่งขึ้น สิ่งที่ตามมาคือองค์การต้องพึ่งพาคนเหล่านี้ อันจะทำให้ผู้เชี่ยวชาญเหล่านี้กลายเป็นผู้ครอบครององค์การในเวลาต่อมา อันอาจส่งผลให้เกิดความตึงเครียดระหว่างอำนาจของผู้บริหารกับความรู้ของผู้เชี่ยวชาญในระบบราชการ
ที่สำคัญคือ โครงสร้างดังกล่าวอาจทำให้ไม่สามารถควบคุมพฤติกรรมของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ เนื่องจากองค์การประกอบด้วยกลุ่มของปัจเจกบุคคลหลายกลุ่ม ซึ่งมีผลประโยชน์และเป้าหมายต่างกัน และจะเป็นส่วนหนึ่งของกันและกัน ดังนั้น จึงยากที่จะให้คนในองค์การมุ่งต่อเป้าหมายที่เป็นที่ยอมรับของทุกกลุ่ม จึงกล่าวได้ว่าคุณลักษณะขององค์การแบบราชการ ไม่สอดคล้องกับความต้องการของปัจเจกชน ในการปฏิบัติงานในองค์การ ดังนั้น รูปแบบไม่เป็นทางการ (Informal) จะสามารถนำไปสู่การปฏิบัติให้เกิดผลสำเร็จขององค์การได้มากกว่าคุณลักษณะความเป็นทางการของตัวแบบ Weber
ระบบราชการกับความไม่ยืดหยุ่น (Bureaucracy as Rigidity)
ลักษณะขององค์การแบบราชการนั้นไม่มีความยืดหยุ่นหรือ ‘แข็งตัว’ (rigidity) พิจารณาจากการที่ระบบราชการมีกฎ/ระเบียบที่ตายตัวและเป็นทางการในการปฏิบัติงานประจำ (routine) ทำให้ระบบราชการมีลักษณะเป็นงานประจำ มีความล่าช้า (red tape) ไม่มีความสามารถในการตอบสนองและรับผิดชอบต่อความต้องการของสาธารณะอันหลากลาย ที่สำคัญมีกระบวนการที่ซับซ้อนและยุ่งเหยิง
ทั้งนี้ ผมมองว่าความไม่ยืดหยุ่นในหน่วยงานราชการ สามารถแบ่งเป็น 2 ลักษณะ กล่าวคือ ลักษณะที่ยังเป็นความแข็งตัวแบบธรรมดา (normal) เช่น การที่หน่วยงานราชการมีขนาดใหญ่จากการเป็นองค์การที่เก่าแก่ และลักษณะที่แข็งตัวแบบไม่ธรรมดา (abnormal) คือ การที่องค์การราชการเข้าสู่วงจรความไม่ยืดหยุ่นหรือเรียกว่า โรคแข็งกระด้าง (ossification syndrome)
การที่องค์การราชการไม่มีความยืดหยุ่น ทำให้เกิดลักษณะอนุรักษ์นิยม (Conservative) เปรียบเสมือนว่าองค์การได้ตายแล้ว และเมื่อไหร่ก็ตามที่องค์การเข้าสู่วงจรดังกล่าว เมื่อนั้นองค์การจำต้องปรับเปลี่ยนใหม่ (reorganization) อันนำไปสู่การปฏิรูประบบราชการและสร้างปัญหารูปแบบใหม่ในอีกลักษณะหนึ่ง
ผลผลิตจากระบบในฐานะบริการสาธารณะอันไร้ซึ่งประสิทธิภาพ
จากปัญหาของหน่วยงานราชการอันมาจากโครงสร้างข้างต้น ได้ก่อให้เกิดบริการสาธารณะที่ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เพราะหน่วยงานราชการมัวแต่คำนึงถึงหลักการปฏิบัติในการปฏิบัติงาน ตลอดจนพุ่งความสนใจเพียงแค่การปฏิบัติงานในองค์การของตน อันขัดแย้งกับรูปแบบการบริหารงานที่คำนึงถึงสาธารณะจริงๆ เนื่องจากการทำงานโดยมุ่งผลเพื่อประโยชน์สาธารณะ (public interest) จำเป็นต้องคำถึงถึงคุณค่า (value) ประการอื่นๆด้วยนอกเหนือจากการปฏิบัติงานเพื่อให้ถูกต้องตามกฎระเบียบโดยที่ไม่สนใจความต้องการอันแท้จริงและหลากหลายของสาธารณะ ดังนั้น เมื่อโครงสร้างของระบบราชการไม่ได้ ตั้งต้นจากการตอบสนองคุณค่าทางสาธารณะแล้ว การจัดโครงสร้างองค์การของระบบราชการย่อมเป็นปัญหากับการจัดทำบริการสาธารณะแน่นอน
ดังนั้น เมื่อระบบราชการสมัยใหม่มีปัญหาในตัวเอง ผลผลิตของระบบที่ออกมานั้นย่อมต้องไม่มีประสิทธิภาพเป็นแน่ อีกทั้งยังมิอาจตอบสนองหรือบรรลุเป้าหมายทางสาธารณะอีกด้วย ทางที่ดีระบบราชการควรตั้งต้นจากชนิดของคุณค่าสาธารณะ (public value) และออกแบบโครงสร้างตลอดจนการดำเนินงานให้สอดคล้องกับคุณค่านั้น เพื่อให้ระบบราชการสามารถจัดบริการสาธารณะร่วมกับภาคส่วนอื่นๆ ได้ และไม่เป็นปัญหาเสียเอง
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
