| การปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเพื่อส่งเสริมการค้าเสรีและขจัดการทุจริต |
 |
|
|
| คุณปกรณ์ นิลประพันธ์
กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2556) |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Government Procurement) มิได้เป็นเพียงแค่การจัดให้ได้มาซึ่งพัสดุ ครุภัณฑ์ หรือบริการต่าง ๆ ให้แก่หน่วยงานของรัฐเพื่อนำมาใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการหรือเพื่อจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้นแต่มีผลกระทบโดยตรงต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมด้วย เพราะการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐนั้นเป็นการใช้จ่ายเงินของรัฐ (Government spending) ซึ่งรัฐใช้เงินรายได้ในการจัดซื้อจัดจ้างเป็นจำนวนมหาศาลในแต่ละปี การจัดซื้อจัดจ้างจึงมีผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง ซึ่งเป็นตัวแปรหนึ่งในสูตรการคำนวณผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (Gross Domestic Product: GDP] [2]
ดังนั้น หากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีการวางแผนที่ดี (Well planned) สมเหตุสมผล (Reasonable) โดยวิธีการที่เปิดเผย (Openness) มีประสิทธิภาพ (Effectiveness) และตรวจสอบได้ (Accountability) ก็จะช่วยกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและยั่งยืน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในสถานการณ์ที่การบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชนในประเทศ (Domestic consumption and investment) อยู่ในระดับต่ำ และการส่งออกอยู่ในภาวะยากลำบากเนื่องจากภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลกดังเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
นอกจากนี้ โดยที่การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเป็นการใช้จ่ายเงินรายได้ของรัฐซึ่งเงินรายได้ของรัฐนี้ก็คือภาษีอากรที่เรียกเก็บมาจากประชาชนนั่นเอง การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่มีการวางแผนที่ดี สมเหตุสมผล โดยวิธีการที่เปิดเผย มีประสิทธิภาพ และตรวจสอบได้ก็จะช่วยให้การใช้จ่ายเงินของรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการอันเกิดจากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐได้อีกทางหนึ่งด้วย
ในทางการค้าระหว่างประเทศ เมื่อเดิมที่ระบบการค้าโลกยังอยู่ในระบบการปกป้องทางการค้า (Protectionism) อย่างมากนั้น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือที่ทรงประสิทธิภาพอย่างมากในการป้องกันการนำเข้าที่ทุกประเทศนำมาใช้ โดยเฉพาะการให้ แต้มต่อ กับคนชาติหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนชาติ มากกว่าคนต่างด้าวหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนต่างด้าว อันเป็นการเลือกปฏิบัติที่ชัดเจน แต่ทั้งนี้ การให้คนชาติหรือสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนชาติมีแต้มต่อสูงกว่าคนต่างด้าวเช่นนี้ก็ทำให้เกิดปัญหาสำคัญขึ้นในประเทศที่ใช้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือป้องกันการนำเข้าเช่นกัน กล่าวคือ ผู้ผลิตสินค้าหรือให้บริการที่เป็นคนชาติขาดการวิจัยและพัฒนา (Research and Development) และการคิดค้นนวัตกรรม (Innovation) ทั้งในด้านคุณภาพของสินค้าหรือบริการ และประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ เนื่องจากการวิจัยและพัฒนาและการคิดค้นนวัตกรรมนั้นสร้างต้นทุนแต่ไม่มีผลต่อการเสนอขายสินค้าหรือบริการให้แก่ภาครัฐเนื่องจากอย่างไรผู้ประกอบการที่เป็นคนชาติก็มี แต้มต่อ อยู่แล้ว
ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง เกือบทุกประเทศได้รับความบอบช้ำจากสงครามและพยายามร่วมมือกันจัดระเบียบการค้าของโลกขึ้นใหม่ โดยตระหนักดีว่าการปกป้องทางการค้าไม่เอื้อต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศเพราะการบริโภคและการลงทุนภายในประเทศมีจำนวนจำกัด หากทุกประเทศพัฒนาเปิดเสรีทางการค้าต่างก็จะได้ประโยชน์จากความต้องการในการบริโภคของโลก (Global consumption) จึงมีการจัดทำความตกลงทั่วไปว่าด้วยพิกัดอัตราภาษีศุลกากรและการค้า (General Agreement on Tariff and Trade: GATT) ขึ้นในปี 1947 เพื่อส่งเสริมให้มีการค้าเสรีมากขึ้น โดยมีการวางหลักการค้าระหว่างประเทศว่าจะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ (Non-discrimination) และหลักการปฏิบัติเช่นเดียวกับชาติที่ได้รับการอนุเคราะห์ยิ่ง (Most favored nations: MFN) แต่ในระยะแรก ๆ นั้นเกือบทุกประเทศที่เป็นภาคีของ GATT ยังสงวนท่าทีในการปฏิบัติตามหลักการพื้นฐานของ GATT ทั้งสองประการดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติเนื่องจากขณะนั้นยังอยู่ในระยะเปลี่ยนผ่าน (Transition period) ของระบอบการปกครองจากลัทธิชาตินิยม (Nationalism) ในช่วงสงครามโลกครั้งที่สองมาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และขณะนั้นโลกอยู่ภายใต้ปฐมบทของสงครามเย็น (Cold war) ดังนั้น เกือบทุกประเทศจึงยังคงใช้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเครื่องมือในการป้องกันการนำเข้าสินค้าหรือบริการที่ผลิตหรือให้บริการโดยคนต่างด้าวอยู่
อย่างไรก็ดี เมื่อประเทศในยุโรปรวมตัวกันจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Community: EEC) ขึ้นในปี 1957 และได้นำหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติไปใช้อย่างจริงจังโดยทุกรัฐถือปฏิบัติต่อคนชาติอื่นที่เป็นสมาชิก EEC เฉกเช่นเดียวกับคนชาติของตน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ กลับปรากฏว่าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐตามหลักการดังกล่าวเป็นผลดีต่อการค้าการลงทุนใน EEC อย่างมาก เพราะในทุกประเทศนั้นภาครัฐเป็นผู้บริโภครายใหญ่ที่สุด การค้าสินค้าและบริการข้ามแดนใน EEC มีมูลค่าเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว อีกทั้งสินค้าและบริการมีการพัฒนาทั้งในแง่การเพิ่มคุณภาพของตัวสินค้าหรือบริการเอง มีการเพิ่มประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ รวมทั้งมีการลดต้นทุนการผลิตหรือให้บริการ เพราะเมื่อขจัดแต้มต่อของคนชาติออกไปแล้ว ผู้ประกอบการที่เป็นคนชาติย่อมไม่อาจหยุดนิ่งอยู่กับที่ได้ต่อไป อีกทั้งการพัฒนาดังกล่าวยังเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบการที่จะไปแข่งขันในตลาดต่างประเทศได้อีกด้วย
ดังนั้น ในการเจรจาของ GATT ในรอบโตเกียว (Tokyo Round) ระหว่างปี 1973-1979 ประเทศสมาชิกจึงบรรลุวัตถุประสงค์ในการจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Agreement on Government Procurement) ขึ้นในปี 1979 และมีผลใช้บังคับในปี 1981 และมีการแก้ไขอีกครั้งในปี 1987 และมีผลใช้บังคับในปี 1988 [3] ต่อมา ในระหว่างการเจรจารอบอุรุกวัย (Uruguay Round) เพื่อจัดตั้งองค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) ระหว่างปี 1986-1994 ประเทศสมาชิกสามารถตกลงจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (Agreement on Government Procurement: GPA) ฉบับใหม่ขึ้นได้ในปี 1994 และเป็นภาคผนวก 4 ของข้อตกลงมาราเกซที่จัดตั้ง WTO ปัจจุบันมีภาคีรวม 44 ประเทศ[4] นอกจากนี้ ยังมีสมาชิกสังเกตการณ์อีก 27 ประเทศซึ่งรวมถึงสมาชิกอาเซียนของเราอย่างอินโดนีเซีย มาเลเซีย และเวียดนามด้วย
เมื่อหันกลับมาพิจารณาการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ผู้เขียนพบว่าหลักคิดในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทยไม่สอดคล้องกับหลักคิดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐสากลที่ได้พัฒนาไปแล้วดังกล่าวข้างต้น โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ของไทยวางอยู่บนพื้นฐานของระบบการปกป้องทางการค้า (Protectionism) อย่างชัดเจน ดังจะเห็นได้จากการที่ข้อ 16 กำหนดให้ส่วนราชการจัดหาพัสดุที่ผลิตในประเทศหรือที่เป็นกิจการของคนไทยตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด และข้อ 17 กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินการควบคุมดูแลและสนับสนุนให้ส่วนราชการดำเนินการให้เป็นไปตามข้อ 16 อย่างเคร่งครัด
ผู้เขียนเห็นว่าแม้การให้แต้มต่อดังกล่าวดูประหนึ่งว่าเป็นการส่งเสริมผู้ประกอบการไทย แต่ในทางกลับกัน มาตรการเช่นนี้ทำให้ผู้ประกอบการไทยย่อหย่อนในด้านการวิจัยและพัฒนา และการสร้างนวัตกรรม ทั้งในด้านคุณภาพของสินค้าหรือบริการ และประสิทธิภาพในกระบวนการผลิตสินค้าหรือให้บริการ และไม่สามารถต่อสู้กับผู้ประกอบการชาติอื่นได้หากต้องมีการเปิดตลาด การให้แต้มต่อเช่นนี้จึงเข้าทำนองการให้ปลาแก่คนที่อยากกินปลาแทนที่จะสอนให้คนนั้นรู้จักเลี้ยงปลาหรือหาปลาให้ได้ด้วยตนเองอันเป็นการแก้ไขปัญหาที่ไม่ยั่งยืน ไม่แตกต่างจากแนวทางประชานิยม (Populism) และการอุดหนุนทางการค้า (Subsidies) ทั้งหลายที่แก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าได้รวดเร็วทันใจ แต่ประชาชนเสพติดง่ายและส่งผลเสียในระยะยาว
ผู้เขียนเห็นว่าไทยเราได้ให้แต้มต่อเช่นว่านี้แก่ผู้ประกอบการมาตั้งแต่ปี 2535 หรือกว่า 21 ปีแล้ว ขณะที่กฎเกณฑ์การค้าโลกได้เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว แต่ไทยยังไม่มีการประเมินผลกระทบ (ex post evaluation) ว่าการให้แต้มต่อเช่นนี้ส่งผลกระทบต่อการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทยอย่างไร และกระทบต่อผู้ประกอบการไทยอย่างไร กรณีจึงสมควรที่ผู้เกี่ยวข้องจะได้ประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นจากแต้มต่อดังกล่าวอย่างจริงจังและเป็นระบบว่าสมควรจะให้แต้มต่อนี้อีกต่อไปหรือไม่ และเป็นระยะเวลาเท่าใด และมาตรการรองรับอย่างไรในกรณีที่ต่อไปเราต้องปฏิบัติต่อ คนอาเซียน เช่นเดียวกับคนไทย
ทั้งนี้ ผู้เขียนขอให้ข้อมูลประกอบการพิจารณาด้วยว่า ปรากฏตาม Global Competitiveness Report 2013-2014 ที่จัดทำโดย World Economic Forum (WEF) ในหัวข้อ 12.01 Capacity for innovation นั้น ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 87 จากทั้งหมด 148 ประเทศ
โดยที่การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐนั้นเป็นการใช้จ่ายเงินภาษีอากรที่รัฐเรียกเก็บจากประชาชน และรัฐเป็นผู้จัดซื้อจัดจ้างรายใหญ่ที่สุดของประเทศ การจัดซื้อจัดจ้างจึงมีผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง แต่รายงาน Global Competitiveness Report 2013-2014 ที่จัดทำโดย WEF นั้น ในหัวข้อ 1.08 Wastefulness of government spending ปรากฏว่าประเทศไทยถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 107 จาก 148 ประเทศ เมื่อใช้จ่ายเงินเลอะเทอะเช่นนี้ ประเทศจะพัฒนาอย่างไร ซึ่งแม้ใครหลายคนจะเถียงว่าการจัดซื้อจัดจ้างจะเป็นเพียง ส่วนหนึ่ง ของการใช้จ่ายเงินของรัฐเท่านั้น ไม่ใช่ทั้งหมด แต่ผู้เขียนเห็นว่านี่เป็นหลักฐานสำคัญที่สนับสนุนได้เป็นอย่างดีว่าถึงเวลาแล้วที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจต้องทบทวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐครั้งใหญ่กันเสียทีแล้ว
หากพิจารณาในแง่การทุจริต ปรากฏข้อเท็จจริงว่าระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่ใช้กันมากว่ายี่สิบปีเข้าไปแล้วนี้เป็นช่องทางให้นักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีเจตนาทุจริตใช้กระทำการคอรัปชั่นกันอย่างมากมาย คิดเป็นมูลค่าความเสียหายจำนวนมหาศาลในแต่ละปี นี่ยังไม่รวมค่าเสียโอกาสในการพัฒนาประเทศในด้านอื่น ๆ ด้วยนะครับ แต่กลับมีความพยายาม น้อยมาก ที่จะผลักดันให้มีการปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์และวิธีการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐต่าง ๆ กันอย่างจริงจังและเป็นระบบในลักษณะของการ รื้อใหญ่ เพื่อให้การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีการวางแผนที่ดี สมเหตุสมผล เปิดเผย มีประสิทธิภาพ และตรวจสอบได้อย่างแท้จริง ทั้งที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องก็ยอมรับว่าการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นจริง เรื้อรังและรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ จนกระทั่งกลายเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดของประเทศ จนทำให้ประชาชนขาดความเชื่อมั่นในระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐไปแล้ว การต่อต้านการทุจริตที่ผ่านมากลับมุ่งไปในด้านการรณรงค์สร้างจิตสำนึกอันมีลักษณะในเชิงนามธรรม ซึ่งแม้ผู้เขียนเห็นว่าการปลูกฝังจิตสำนึกดังกล่าวจะเป็นสิ่งที่ดี แต่หากไม่ปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐอย่างจริงจังไปพร้อม ๆ กันด้วยแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าไม่ว่าจะร่างรัฐธรรมนูญใหม่กันอีกกี่สิบฉบับ หรือมวลมหาประชาชนจะออกมาเดินขบวนกันอีกสักกี่ครั้ง หรือจะมีการยุบสภาอีกสักกี่หน ก็คงยากที่จะป้องกันการทุจริตที่เกาะกินบ้านเมืองและกำจัดปีศาจทุศีลเหล่านี้ได้
ถึงเวลาหรือยังครับที่เราจะปฏิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐอันเป็นต้นตอที่แท้จริงของปัญหาการทุจริตกันเสียที???
เชิงอรรถ
[2] GDP = Consumption + Investment + Government spending + (exports imports)
[3] www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gpa_overview_e.htm
[4] เป็นสมาชิกสหภาพยุโรปรวม 28 ประเทศ นอกจากนั้นได้แก่ อาร์เมเนีย แคนาดา ฮ่องกง ไอซ์แลนด์ อิสราเอล ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ลิทช์เช่นสไตน์ อรูบา นอร์เวย์ สิงคโปร์ สวิตเซอร์แลนด์ ไต้หวัน และสหรัฐอเมริกา
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
