| แนวความคิดว่าด้วย การลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงในคดีบริหารงานบุคคลของประเทศฝรั่งเศส |
 |
|
|
| คุณพัฒน์พงศ์ อมรวัฒน์ พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ สำนักงานศาลปกครอง นิติศาสตร์บัณฑิต มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
Master 2 Droit publique approfondi Université Pierre-Mendès-France, Grenoble
(ปัจจุบันเป็นนักศึกษาปริญญาเอก มหาวิทยาลัย Toulouse 1 Capitole ประเทศฝรั่งเศส) |
|
| 9 กุมภาพันธ์ 2557 19:10 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
การลงโทษทางวินัยแก่ข้าราชการตั้งอยู่บนพื้นฐานการเปิดโอกาสให้ฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสในการออกคำสั่งลงโทษทางวินัย และเพื่อให้ข้าราชการผู้ถูกลงโทษทางวินัยได้รับความเป็นธรรม ดังนั้นพื้นฐานและแนวคิดดังกล่าวจึงส่งผลให้กฎหมายและคำพิพากษาของศาลได้วางหลักประกันที่สำคัญต่างๆเกี่ยวกับการลงโทษทางวินัย เช่น โทษทางวินัยจะต้องถูกกำหนดและระบุไว้โดยบทบัญญัติของกฎหมายเท่านั้น หรือการลงโทษอื่นใดนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดและระบุไว้ ไม่สามารถที่จะถูกนำมาใช้บังคับลงโทษได้ การแจ้งให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวทราบถึงสิทธิที่จะได้รับการเปิดเผยสำนวนการสอบสวน รวมถึงสิทธิในการมีที่ปรึกษาหรือทนายความที่ผู้ถูกกล่าวหาเลือกมาด้วยตนเอง การให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาสามารถใช้สิทธิโต้แย้งเพื่อป้องกันตนเองจากข้อกล่าวหาต่างๆโดยมีสิทธิเสนอข้อเท็จจริง เข้าถึงทุกพยานหลักฐานที่เป็นประโยชน์และจำเป็นต่อการป้องกันตนเอง ก่อนที่จะมีการลงโทษทางวินัยต้องมีการตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย หรือที่ขาดไปไม่ได้คือ การลงโทษทางวินัยสามารถถูกยื่นต่อศาลปกครองเพื่อให้มีการตรวจและเยียวยาความเสียหายได้
แต่พบว่ามีการลงโทษทางวินัยบางประการได้กระทำลงเพื่อหลีกเลี่ยงหลักประกันต่างๆในกระบวนพิจารณาทางวินัยดังกล่าว ซึ่งฝ่ายปกครองหรือผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยเลือกใช้มาตรการอื่นๆอันไม่ใช่โทษทางวินัยที่ถูกกำหนดและระบุไว้ในบทบัญญัติของกฎหมาย แต่มีลักษณะเป็นการลงโทษหรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนเสียหายต่อข้าราชการ ทั้งนี้เพื่อใช้ปกปิดอำพรางเจตนาที่แท้จริง หรือเจตนาที่จะลงโทษของตนเองไว้ ตัวอย่างเช่น ในกรณีที่นายกเทศมนตรีต้องการจะลงโทษพนักงานเทศบาลผู้หนึ่งและเพื่อที่จะต้องการปกปิดเจตนาที่จะลงโทษพนักงานเทศบาลผู้นั้น จึงได้ออกคำสั่งโยกย้ายพนักงานเทศบาลผู้นั้นไปตำแหน่งอื่น ซึ่ง ณ ที่นี้คำสั่งโยกย้ายไม่ใช่โทษทางวินัยที่ถูกกำหนดและระบุไว้ในบทบัญญัติของกฎหมาย นอกจากนั้นคำสั่งโยกย้ายดังกล่าวนั้นมีผลให้ภาระหน้าที่และค่าตอบแทนของพนักงานเทศบาลลดน้อยลง กรณีดังกล่าวนี้ในประเทศฝรั่งเศสเรียกว่า การลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง หรือ Sanction disciplinaire déguisée
แนวความคิดว่าด้วยการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงมีความหมาย ลักษณะ และมีเหตุผลความสำคัญเพียงใด หรือจะสามารถแยกการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงออกจากมาตรการที่ใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงานได้อย่างไร ผู้เขียนจึงได้เขียนบทความนี้เพื่อมุ่งเน้นที่จะตอบคำถามดังกล่าวข้างต้นนั้น โดยที่จะแบ่งเนื้อหาออกเป็น 3 ส่วนคือ ความหมายหรือลักษณะของการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง หลักการแบ่งแยกการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงออกจากมาตรการที่ใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงานโดยศาลปกครองฝรั่งเศส และเหตุผลในการนำแนวความคิดว่าด้วยการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงมาใช้โดยศาลปกครองฝรั่งเศส
1. ความหมายทั่วไปและลักษณะของการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง
แนวความคิดว่าด้วยการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงถูกนำเสนอในคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี Genevois ในคดี Spire ลงวันที่ 9 มิถุนายน ค.ศ 1978[1] โดยแนวความคิดนี้หมายความถึง ทุกมาตรการที่มีลักษณะเป็นการลงโทษ กล่าวคือก่อให้เกิดผลกระทบหรือความเดือดร้อนเสียหาย แต่ไม่ใช่โทษทางวินัยที่ถูกกำหนดและระบุไว้ในบทบัญญัติของกฎหมาย และการลงโทษดังกล่าวเป็นการลงโทษที่ไม่ได้ดำเนินกระบวนพิจารณาตามปกติ ทั้งนี้ผู้ออกมาตรการดังกล่าวได้ปกปิดหรืออำพรางเจตนาที่แท้จริงของตนไว้ภายใต้มาตรการเหล่านี้
จากความหมายดังกล่าว การลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงมีลักษณะได้เป็น 2 ประการที่มีความสอดคล้องกัน[2] คือ
ประการที่หนึ่ง ลักษณะทางอัตวิสัย (Subjectif) มุ่งพิจารณาถึงเจตนาของผู้ออกคำสั่งหรือมาตรการเป็นสำคัญ กล่าวคือ ผู้ออกคำสั่งหรือมาตรการจะต้องมีเจตนาลงโทษหรือมีเจตนาที่จะก่อให้เกิดผลกระทบหรือความเดือดร้อนเสียหายแก่สถานภาพของข้าราชการ ซึ่งในทางปฏิบัติ การพิจารณาถึงเจตนาอันแท้จริงของผู้ออกคำสั่งหรือมาตรการใดๆนั้น สามารถทำได้ยาก ดังนั้นศาลปกครองจึงจะต้องคำนึงถึงลักษณะประการที่สองด้วย
ประการที่สอง ลักษณะทางภาวะวิสัย (Objectif) มุ่งพิจารณาถึงผลของคำสั่งหรือมาตรการเป็นสำคัญ กล่าวคือ คำสั่งหรือมาตรการดังกล่าวนั้นจะต้องก่อให้เกิดผลกระทบหรือความเดือดร้อนเสียหายแก่สถานภาพของข้าราชการ ในทางที่เป็นการลดหรือริบเอาสิทธิหรือผลประโยชน์ของข้าราชการ เช่น ลดค่าตอบแทนหรือเงินเดือน เป็นต้น
แนวความคิดว่าด้วยการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง มักถูกนำมาใช้ปะปนกับมาตรการต่างๆของฝ่ายปกครอง ไม่ว่าจะเป็นการตัดสินใจยุบรวมหน่วยงานในกลุ่ม กอง เข้าด้วยกัน ซึ่งทำให้ตำแหน่งงานบางตำแหน่งหายไป การตัดสินใจของฝ่ายปกครองที่ไม่เสนอให้เลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่งแก่ข้าราชการบางราย หรือที่พบได้บ่อย คือ การออกคำสั่งโยกย้ายข้าราชการ อย่างไรก็ตามในบางกรณีการตัดสินใจออกคำสั่งหรือมาตรการดังกล่าว ฝ่ายปกครองอาจจะทำไปเพื่อประโยชน์ของหน่วยงานหรือประโยชน์ของทางราชการซึ่งมิใช่การลงโทษทางวินัย ดังนั้นจึงเป็นหน้าที่ศาลปกครองในการค้นหาลักษณะที่แท้จริงของคำสั่งหรือมาตรการเหล่านั้นเพื่อเป็นการคุ้มครองข้าราชการและผลประโยชน์ของหน่วยงานดังที่จะกล่าวในข้อ 2
2.หลักการแบ่งแยกการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงออกจากมาตรการที่ใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงานโดยศาลปกครองฝรั่งเศส
เนื่องจากหน่วยงานฝ่ายปกครองจำเป็นต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอเพื่อให้สอดคล้องกับห้วงเวลาและสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปไม่ว่าจะเป็นด้านโยบายหรือการบริหารงานบุคคลก็ตาม ผู้บริหารหน่วยงานฝ่ายปกครองเหล่านั้น เช่น ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือแม้กระทั่งรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ ล้วนมีหน้าที่จัดสรร โยกย้ายบุคลากรภายใต้บังคับบัญชา กำหนดลักษณะขององค์กร รักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยในองค์กร ให้คุณให้โทษแก่ข้าราชการ ตามความจำเป็นของหน่วยงาน มาตรการที่ใช้ในการดำเนินการเหล่านี้ถือเป็นมาตรการที่ถูกใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงาน หรือที่เรียกว่า Mesure prise dans l’intérêt du service [3]ซึ่งไม่ใช่การลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง
ตัวอย่างของมาตรการที่ถูกใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงานที่ไม่ถือว่าเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงนั้นเป็นไปตามคำพิพากษาของศาลปกครองในคดีต่างๆ เช่น ตามคำพิพากษาของศาลปกครองอุทธรณ์แห่งเมือง Lyon ลงวันที่18 มกราคม ค.ศ 2011 ที่วางหลักว่า การตัดสินใจยุบรวมหน่วยงานสองส่วนที่มีลักษณะแตกต่างกันเข้าด้วยกัน โดยทำให้ตำแหน่งในหน่วยงานบางส่วนสูญหายไปบ้าง แต่ก็มีการจัดสรรตำแหน่งใหม่ขึ้นมาแทนโดยไม่ทำให้เงื่อนไขค่าตอบแทนและผลประโยชน์ของข้าราชการลดน้อยลง ไม่ถือว่าเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 30 ธันวาคม ค.ศ 2010 ที่วางหลักว่า การจัดสรรตำแหน่งใหม่แก่ข้าราชการผู้หนึ่งในกรอบของการจัดองค์กรใหม่ โดยหัวหน้างานไม่มีเจตนาที่จะลงโทษข้าราชการผู้นั้นแต่อย่างใด ประกอบกับสิทธิประโยชน์และค่าตอบแทนยังคงเหมือนเดิม มาตรการดังกล่าวไม่ถือว่าเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง
นอกจากนี้มาตรการหรือคำสั่งใดๆที่มีเหตุพิจารณาตัวข้าราชการหรือความประพฤติของข้าราชการเป็นสำคัญ แม้จะมีลักษณะเป็นการลงโทษหรือกระทบต่อสถานภาพของข้าราชการก็ตาม แต่หากผู้มีอำนาจกระทำไปเพื่อรักษาภาพพจน์ของหน่วยงานหรือเพื่อรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยในหน่วยงาน ศาลปกครองจะพิจารณาว่ามาตรการหรือคำสั่งเหล่านั้นไม่มีลักษณะเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง ทั้งนี้เป็นไปตามคำพิพากษาของศาลปกครองอุทธรณ์แห่งเมือง Lyon ลงวันที่ 26 ธันวาคม ค.ศ 2006 ที่วางหลักว่า การตัดสินใจของผู้บริหารหน่วยงานที่ไม่เสนอให้มีการเลื่อนขั้นตำรวจของเทศบาลผู้หนึ่งอันเนื่องมาจากการกระทำความผิดในปีที่ผ่านมาไม่ถือเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง หรือกรณีคำพิพากษาของศาลปกครองอุทธรณ์แห่งเมือง Lyon ลงวันที่ 20 พฤศจิกายน ค.ศ 1998 ที่วางหลักว่า การโยกย้ายข้าราชการให้ไปดำรงตำแหน่งอื่น อันสืบเนื่องมาจากความไร้ประสบการณ์และไร้ความสามารถไม่ถือเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง หรือคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 21 มิถุนายน ค.ศ 1968 ที่วางหลักว่า การออกคำสั่งโยกย้ายข้าราชการผู้หนึ่งไปดำรงตำแน่งอีกสถานที่หนึ่งเพื่อป้องกันความบาดหมางหรือกระทบกระทั่งกันในหน่วยงาน อันสืบเนื่องมาจากพฤติกรรมยั่วยุของข้าราชการผู้นั้น คำสั่งโยกย้ายดังกล่าวถือเป็นมาตรการที่ถูกใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงาน ไม่ใช่การลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง เช่นเดียวกันกับคำพิพากษาของศาลปกครองอุทธรณ์แห่งเมือง Bordeaux ลงวันที่ 11 มกราคม ค.ศ 2011 ที่วางหลักว่า การออกคำสั่งโยกย้ายข้าราชการผู้หนึ่งเพื่อลดความตึงเครียดภายในหน่วยงาน คำสั่งโยกย้ายดังกล่าวถือเป็นมาตรการที่ถูกใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงาน ไม่ใช่การลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง และคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 27 มกราคม ค.ศ 2011 ที่วางหลักว่า การโยกย้ายที่เหมาะสมกับระดับของข้าราชการ ไม่มีผลกระทบต่อสิทธิและผลประโยชน์ต่อสถานภาพ และไม่มีเจตนาลงโทษต่อข้าราชการผู้นั้น ไม่ถือว่าเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง
จากคำวินิจฉัยของศาลปกครองในคดีต่างๆดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้นนั้น อาจจะแบ่งแยกการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงออกจากมาตรการที่ใช้เพื่อผลประโยชน์ของหน่วยงาน ได้เป็น 2 ประการ คือ ประการแรก เจตนาที่จะลงโทษต่อข้าราชการของฝ่ายปกครองหรือผู้มีอำนาจ ทั้งนี้ศาลปกครองจะพิจารณาจากพยานหลักฐานที่ใช้สนับสนุนในการออกคำสั่งหรือมาตรการต่างๆ หากไม่มีพยานหลักฐานที่อ้างได้ว่ากระทำไปเพื่อประโยชน์ของหน่วยงาน จะถือว่าเป็นการลงโทษทางวินัยแอบแฝง และประการที่สอง หากคำสั่งหรือมาตรการใดๆที่มีลักษณะเป็นการลดภาระหน้าที่ ความรับผิดชอบสิทธิหรือผลประโยชน์ของข้าราชการ จะถือว่าเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงเช่นกัน
3. เหตุผลในการนำแนวความคิดว่าด้วยการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงมาใช้โดยศาลปกครองฝรั่งเศส
จากที่ได้กล่าวไปแล้วในข้างต้นว่า การลงโทษวินัยแบบแอบแฝงนั้นเป็นการหลีกเลี่ยงกระบวนพิจารณาทางวินัยตามปกติและเป็นการหลีกเลี่ยงหลักประกันสำคัญต่างๆ ที่ให้แก่ข้าราชการผู้ถูกลงโทษทางวินัย การปล่อยให้ฝ่ายปกครองหรือผู้บริหารของฝ่ายปกครองใช้มาตรการต่างๆที่ไม่ได้เป็นโทษตามที่ถูกกำหนดและระบุในบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อซ่อนเร้น อำพรางเจตนาที่จะลงโทษต่อข้าราชการถือเป็นการละเมิดหลักความชอบด้วยกฎหมายของกระทำทางปกครอง ซ้ำร้ายยังก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อข้าราชการ ศาลปกครองฝรั่งเศสจึงนำแนวความคิดนี้มาใช้ในการควบคุมตรวจสอบมาตรการดังกล่าวเหล่านั้นเพื่อเป็นหลักประกันแก่เหล่าข้าราชการ และศาลปกครองมีเหตุผลสำคัญที่มักนำมาใช้ในการอ้างอิงและตรวจสอบมาตรการต่างๆนั้น[4] ได้แก่ มาตรการหรือคำสั่งต่างๆเหล่านี้ถือเป็นการใช้อำนาจที่มีลักษณะเป็นการบิดเบือนขั้นตอนหรือเป็นการบิดเบือนอำนาจทั้งนี้เป็นไปตามคำพิพากษาของศาลปกครองอุทธรณ์แห่งเมือง Paris ลงวันที่ 20 มิถุนายน ค.ศ 1995, คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 28 เมษายน ค.ศ 1954 และคำพิพากษาของศาลปกครองแห่งเมือง Besançon ลงวันที่ 19 ตุลาคม ค.ศ 2004 มาตรการคำสั่งต่างๆเหล่านี้ไม่ได้ปรากฏอยู่ในโทษทางวินัยที่กำหนดและระบุตามบทบัญญัติของกฎหมาย ทั้งนี้เป็นไปตามคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 21 มิถุนายน ค.ศ 1995 และคำพิพากษาของศาลปกครองอุทธรณ์แห่งเมือง Lyon ลงวันที่ 18 มิถุนายน ค.ศ 1996 หรือการลงโทษวินัยแบบแอบแฝงนั้นเป็นมาตรการที่ไม่เคารพต่อหลักประกันความเป็นในกระบวนพิจารณาทางวินัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาสามารถใช้สิทธิโต้แย้งเพื่อป้องกันตนเองจากข้อกล่าวหาต่างๆโดยมีสิทธิเสนอข้อเท็จจริงเข้าถึงทุกพยานหลักฐานที่เป็นประโยชน์และจำเป็นต่อการป้องกันตนเอง ทั้งนี้เป็นไปตาม คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 17 ธันวาคม ค.ศ 2007 คำพิพากษาของศาลปกครองอุทธรณ์แห่งเมือง Paris ลงวันที่ 31 ธันวาคม ค.ศ 2008
บทสรุป
หากกลับมาพิจารณาข้อเท็จจริงในประเทศไทยโดยเฉพาะในคดีปกครอง พบว่าในบางกรณีการออกคำสั่งโยกย้ายข้าราชการมีลักษณะเป็นคล้ายคลึงกับแนวความคิดว่าด้วยการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงของประเทศฝรั่งเศส หรือกล่าวคือ คำสั่งโยกย้ายข้าราชการเหล่านั้นมีลักษณะเป็นการลดภาระหน้าที่ ความรับผิดชอบ สิทธิหรือผลประโยชน์ของข้าราชการ และปรากฏข้อเท็จจริงอยู่บ่อยครั้งว่า การออกคำสั่งโยกย้ายเหล่านั้นมักจะเกิดจากเจตนาที่จะกลั่นแกล้ง หรือเจตนาที่จะลงโทษอันถือเป็นเจตนาที่แท้จริงของผู้บังคับบัญชา ดังนั้นหากนำแนวความคิดนี้มาประยุกต์ใช้กับระบบบริหารงานบุคคลของไทยอาจจะเกิดผลดีไม่น้อย ทั้งนี้เพื่อเป็นการเพิ่มความเป็นธรรม และสร้างเสริมกำลังใจแก่ข้าราชการ ผู้เปรียบเสมือนกลไกลอันสำคัญที่ทำให้การบริการสาธารณะดำเนินไปได้ด้วยดี
บรรณานุกรม
- AUBY Jean-Bernard, AUBY Jean-Marie, DIDIER Jean-Pierre et ANTONY Taillefait, Droit de la fonction publique 7e éd., Paris, Dalloz, 2012
- BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques 3e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001
- Francis Mallol, La sanction disciplinaire déguisée en droit de la fonction publique, AJDA 2011
- Stéphane BRUNELLA, La mutation interne des agents dans Fonction Publique Territoriale
[1] BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques, p.25, 3e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001
[2] BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques, p.25, 3e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001
[3] Francis Mallol, La sanction disciplinaire déguisée en droit de la fonction publique, AJDA 2011 p.1656
[4] Francis Mallol, La sanction disciplinaire déguisée en droit de la fonction publique, AJDA 2011 p.1656
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
