| การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทางวินัย : พัฒนาการจากแนวคำพิพากษาของศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศส |
 |
|
|
| คุณพัฒน์พงศ์ อมรวัฒน์
พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ สำนักงานศาลปกครอง นิติศาสตร์บัณฑิต มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ Master 2 Droit publique approfondi Université Pierre-Mendès-France, Grenoble (ปัจจุบันเป็นนักศึกษาปริญญาเอก มหาวิทยาลัย Toulouse 1 Capitole ประเทศฝรั่งเศส) |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
คำสั่งลงโทษทางวินัยถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิของข้าราชการ ดังนั้นข้าราชการผู้ถูกลงโทษจึงสามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อให้เพิกถอนคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นได้ ทั้งนี้ศาลปกครองจะมุ่งเน้นการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่ความถูกต้องของกระบวนพิจารณาของการดำเนินการทางวินัย และเนื้อหาสาระของคำสั่งลงโทษทางวินัย
ศาลปกครองจะแบ่งแยกการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทางวินัย ออกเป็น 2 ประการ เช่นเดียวกับการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองและการกระทำทางปกครองอื่นๆ คือ [1] การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายนอกของคำสั่ง (Légalité externe) และการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายในของการคำสั่ง (Légalité interne) สำหรับพัฒนาการของควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทางวินัยโดยศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศสนั้นการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายนอกของคำสั่งลงโทษทางวินัย ศาลปกครองใช้เทคนิคการควบคุมระดับปกติ (Le contrôle normal) หรือคือ การควบคุมที่ศาลจะนำการกระทำทางปกครองมาพิจารณาประกอบกับกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย เพื่อดูว่าในประเด็นที่โต้แย้งกันนั้นสอดคล้องกับกฎเกณฑ์ทางกฎหมายหรือไม่ เช่น กระทำโดยองค์กรผู้มีอำนาจกระทำตามกฎหมายหรือไม่ กระทำตามรูปแบบหรือขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดหรือไม่[2] ถือเป็นเทคนิคที่ได้ใช้มาตั้งแต่ต้นไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด ซึ่งแตกต่างจากการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายในของการคำสั่งลงโทษทางวินัยที่มีพัฒนาการปรากฏอย่างเด่นชัด จากเดิมที่ศาลจะไม่เข้าไปควบคุมตรวจสอบหากมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองหรือผู้มีอำนาจทางวินัยในการเลือกระดับโทษทางวินัยเพื่อให้เหมาะสมกับความผิดทางวินัย แต่ในเวลาต่อมาศาลปกครองก็ได้นำเทคนิคการควบคุมระดับจำกัด (Le contrôle restreint)มาใช้ หรือในกรณีที่เป็นแดนของการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง ศาลปกครองจะไม่ลงไปควบคุม เว้นเสียแต่ว่าจะเป็นกรณีที่มีความผิดพลาดอย่างประจักษ์ชัด (L’erreur manifeste d’appréciation)[3] จนกระทั่งในปัจจุบัน ศาลปกครองได้เลือกใช้เทคนิคควบคุมระดับปกติ (Le contrôle normal) กับการควบคุมอำนาจดุลพินิจหรือความเหมาะสมของการลงโทษทางวินัย[4] อันก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญต่อหลักการและเทคนิคเดิมที่ศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศสใช้มาเป็นระยะเวลานาน
บทความนี้จะแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนที่ 1 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายนอกของคำสั่งลงโทษทางวินัย และส่วนที่ 2 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายในของคำสั่งลงโทษทางวินัยและพัฒนาการที่สำคัญ
ส่วนที่ 1. การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายนอกของคำสั่งลงโทษทางวินัย
สำหรับการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายนอกนั้น เป็นการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของ กระบวนการ ในการทำให้เกิดคำสั่งลงโทษทางวินัย ศาลปกครองได้ใช้เทคนิคการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายระดับปกติมาตั้งแต่ต้น โดยในพิจารณานั้น ศาลปกครองจะคำนึงถึงเหตุต่างๆดังต่อไปนี้
1.1 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากผู้ออกคำสั่งไม่มีอำนาจ(Incompétence) ในกรณีนี้ศาลปกครองจะตรวจสอบว่าผู้ออกคำสั่งลงโทษทางวินัยเป็นผู้มีอำนาจหรือไม่ เช่น การลงโทษทางวินัยแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องเป็นผู้ออกคำสั่งลงโทษ หรือในการกรณีมีการมอบอำนาจให้เจ้าหน้าที่อื่นๆ การมอบอำนาจดังกล่าวนั้นถูกต้องหรือไม่
1.2 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากรูปแบบของการกระทำหรือกระบวนการจัดทำ (Vice de forme ou de procédure) หลักประการสำคัญของการดำเนินการทางวินัยนั้น ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดทางวินัยจะต้องได้รับหลักประกันสิทธิที่จำเป็นต่างๆ เช่น การให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาสามารถใช้สิทธิโต้แย้งเพื่อป้องกันตนเองจากข้อกล่าวหา โดยมีสิทธิเสนอข้อเท็จจริง เข้าถึงทุกพยานหลักฐานที่เป็นประโยชน์และจำเป็นต่อการป้องกันตนเอง สิทธิในการมีที่ปรึกษาหรือทนายความหนึ่งคนหรือหลายคนในกระบวนการสอบสวนทางวินัย เป็นต้น นอกจากนี้เมื่อผู้มีอำนาจออกคำสั่งลงโทษทางวินัยได้ทำคำสั่งแล้ว คำสั่งลงโทษดังกล่าวนั้นจะต้องมีการระบุเหตุผลประกอบคำสั่งไว้ด้วย ทั้งนี้เพื่อที่จะให้ข้าราชการผู้ถูกลงโทษสามารถโต้แย้งเหตุผลดังกล่าวต่อผู้อำนาจพิจารณาอุทธรณ์หรือศาลปกครองได้ถูกต้อง รวมถึงศาลปกครองสามารถพิจารณาถึงเหตุผลเหล่านั้นได้ด้วย คำสั่งลงโทษทางวินัยใดที่ได้กระทำโดยละเมิดขั้นตอนและรูปแบบเหล่านี้ซึ่งสภาแห่งรัฐประเมินว่าเป็นหลักประกันสิทธิที่จำเป็นอันจะขาดเสียมิได้ (une règle de garantie essentielle) และเป็นหลักกฎหมายทั่วไป (principe général du droit)[5] ถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย[6]
ส่วนที่ 2 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายในของคำสั่งลงโทษทางวินัย
สำหรับกรณีนี้ ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอาจจะเกิดขึ้นจากเนื้อหาสาระของตัวคำสั่งลงโทษทางวินัยเอง ซึ่งอาจจะแบ่งเป็นเหตุต่างๆได้ ดังต่อไป
2.1 คำสั่งลงโทษทางวินัยกระทำโดยฝ่าฝืนกฎหมาย (violation de la loi) ซึ่งอาจจะเกิดจากการขัดแย้งกับบทบัญญัติที่อยู่สูงกว่า เช่น ขัดพระราชบัญญัติ หลักกฎหมายทั่วไป หรือสนธิสัญญาต่าง เป็นต้น ผิดพลาดในข้อกฎหมาย เช่น ผิดพลาดในข้อกฎหมายที่นำมาใช้อ้างเป็นเหตุผลในการออกคำสั่งลงโทษทางวินัย หรือกฎหมายที่อ้างในการออกคำสั่งไม่มีอยู่แล้ว เป็นต้น
2.2 คำสั่งลงโทษทางวินัยกระทำโดยบิดเบือนอำนาจ (détournement de pouvoir) หรือวัตถุประสงค์ของการลงโทษ เช่น ในกรณีที่ฝ่ายปกครองหรือผู้มีอำนาจลงโทษทางวินัยเลือกใช้มาตรการอื่นๆอันไม่ใช่โทษทางวินัยที่ถูกกำหนดและระบุไว้ในบทบัญญัติของกฎหมายกระทำต่อราชการผู้หนึ่ง โดยที่มาตรการนั้นมีลักษณะเป็นการลงโทษหรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนเสียหายต่อข้าราชการผู้นั้น ทั้งนี้เพื่อใช้ปกปิดอาพรางเจตนาที่แท้จริง หรือเจตนาที่จะลงโทษของตนเองไว้ ซึ่งถือว่าเป็นการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝง[7] และเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
2.3 การควบคุมการให้คุณค่าทางกฎหมายกับข้อเท็จจริง (la qualification des faits) และความได้สัดส่วนของคำสั่งลงโทษทางวินัยกับความผิด (la proportion entre la sanction et la faute) ซึ่งมีลักษณะเป็นอำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครอง พัฒนาการของการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายภายในของการคำสั่งลงโทษทางวินัยปรากฏชัดในส่วนนี้ กล่าวคือ แรกเริ่มเดิมที ศาลปกครองฝรั่งเศสไม่เข้าไปควบคุมตรวจสอบเพราะถือว่าฝ่ายปกครองมีอำนาจอย่างเต็มที่ในการเลือกโทษทางวินัยที่จะกระทำลงแก่ข้าราชการผู้กระทำความผิดทางวินัยตามความเหมาะสม แต่ในเวลาต่อมา ศาลปกครองได้พัฒนาเทคนิคการตรวจสอบให้ก้าวหน้ายิ่งขึ้น โดยศาลปกครองเริ่มเข้าไปตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของผู้ทำคำสั่งลงโทษทางวินัย กล่าวคือ ในการควบคุมการให้คุณค่าทางกฎหมายกับข้อเท็จจริง หรือการพิจารณาว่าการกระทำความผิดทางวินัยดังกล่าวเป็นความผิดทางวินัยอย่างร้ายแรงหรือไม่นั้น ศาลปกครองได้นำเทคนิคการตรวจสอบระดับปกติ (Le contrôle normal) มาใช้[8] โดยไม่จำกัดเฉพาะอยู่เฉพาะว่าต้องเป็นกรณีที่มีความผิดพลาดอย่างประจักษ์ชัด (L’erreur manifeste d’appréciation) เท่านั้น ซึ่งแตกต่างจากการควบคุมตรวจสอบความได้สัดส่วนของคำสั่งลงโทษทางวินัยกับความผิด ที่นับตั้งแต่คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐคดี Lebon ลงวันที่ 9 มิถุนายน ค.ศ 1978 เป็นต้นมา [9]ศาลปกครองได้เข้าไปตรวจสอบถึงความได้สัดส่วนระหว่างคำสั่งลงโทษและความผิด โดยจะวินิจฉัยว่าคำสั่งลงโทษใดไม่ชอบด้วยกฎหมายในเฉพาะกรณีที่ตรวจพบความไม่ได้สัดส่วนอย่างแจ้งชัด (disproportion manifeste) ของคำสั่งลงโทษทางวินัยเท่านั้น การสอบตรวจลักษณะดังกล่าวนี้เป็นเพียงการตรวจสอบระดับจำกัด (Le contrôle restreint) หรือ ในกรณีที่เป็นแดนของการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง ศาลปกครองจะไม่ลงไปควบคุม ทั้งนี้เนื่องจากศาลปกครองไม่ได้อยู่ฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของฝ่ายปกครอง
แต่อย่างไรก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญของการตรวจสอบความได้สัดส่วนของคำสั่งลงโทษทางวินัยกับความผิดก็เกิดขึ้น ทั้งนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน ค.ศ 2013 ซึ่งคำพิพากษาดังกล่าวนี้ ได้ยกเลิกเทคนิคการตรวจสอบระดับจำกัดหรือการควบคุมในเฉพาะกรณีที่ที่มีความผิดพลาดอย่างประจักษ์ชัดที่ใช้มาตั้งแต่คดีคดี Lebon ปี ค.ศ 1978 มาเป็นการตรวจสอบระดับปกติ อันหมายความว่า นับแต่นี้เป็นต้นไป ศาลปกครองสามารถตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองหรือผู้มีอำนาจทางวินัยในการเลือกระดับโทษทางวินัยเพื่อให้เหมาะสมกับความผิดได้อย่างเต็มที่ โดยไม่จำเป็นต้องค้นหาว่ามีความไม่ได้สัดส่วนอย่างแจ้งชัดปรากฏอยู่หรือไม่เท่านั้น ทั้งนี้ในคำพิพากษาคดีนี้สภาแห่งรัฐได้วินิจฉัยไว้ในส่วนหนึ่งของคำพิพากษาว่า เป็นหน้าที่ของตุลาการในคดีเพิกถอนคำสั่งทางปกครองหรือกฎ ที่จะพิจารณาว่า การกระทำความผิดอย่างใดอย่างหนึ่งเป็นความกระทำความผิดทางวินัยที่ก่อให้เกิดการลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้ารัฐได้หรือไม่และจะต้องพิจารณาว่าโทษทางวินัยหรือคำสั่งลงโทษทางวินัยดังกล่าวนั้นได้สัดส่วนกับความร้ายแรงของความผิดหรือไม่ [10]
บทสรุป
หากเราพิจารณาถึงหลักการและเทคนิคที่ศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศสนำมาใช้กับการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทางวินัยแล้ว พบว่า การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวนั้นมีการพัฒนาที่ก้าวหน้ามากยิ่งขึ้นเป็นลำดับ โยเฉพาะอย่างยิ่งในการควบคุมอำนาจดุลพินิจหรือการควบคุมความเหมาะสมของการเลือกระดับโทษกับความผิด และเป็นการพัฒนาไปในทางที่เป็นการเพิ่มหลักประกันและคุ้มครองสิทธิของข้าราชการผู้ถูกดำเนินการทางวินัยมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ก็เพื่อปกป้องข้าราชการเหล่านั้นจากการใช้อำนาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครองหรือผู้อำนาจทางวินัย และสิ่งที่เราจะต้องติดตามต่อไปนับจากนี้ คือ ศาลปกครองฝรั่งเศสจะนำเทคนิคดังกล่าวนี้ไปใช้กับคดีปกครองอื่นๆ นอกเหนือจากคดีปกครองเกี่ยวกับการดำเนินการทางวินัยหรือไม่ เพราะหากเป็นเช่นนั้น ย่อมถือว่า ศาลปกครองสามารถเข้าไปตรวจสอบในแดนของการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองได้มากยิ่งขึ้น จนอาจจะสร้างผลกระทบที่สำคัญต่ออำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองได้ด้วยเช่นกัน
บรรณานุกรม
- BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques, 3e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001
- Joël Berthoud, Juris Classeur Fasc. 1139 : CONTENTIEUX DE LA FONCTION PUBLIQUE, 2 Mars 2004
- Abandon du contrôle restreint des sanctions disciplinaires à l’encontre des agents publics เผยแพร่ใน http://actu.dalloz-etudiant.fr, 26 พฤศจิกายน ค.ศ 2013
- นางสาวธีรัญชา สระทองอุ่น, ขอบเขตในการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยศาลปกครอง, วิทยานิพนธ์ปริญญานิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยจุฬาลงกรณ์, ปี พ.ศ. 2550
- ปิยบุตร แสงกนกกุล, ประเด็นทางกฎหมายปกครองที่น่าสนใจจากกรณีการประมูลคลื่นความถี่ ๓ จี, http://www.enlightened-jurists.com, 4 กรกฎาคม พ.ศ 2556
[1] Joël Berthoud, Juris Classeur Fasc. 1139 : CONTENTIEUX DE LA FONCTION PUBLIQUE, 2 Mars 2004, p.49
[2] ปิยบุตร แสงกนกกุล, ประเด็นทางกฎหมายปกครองที่น่าสนใจจากกรณีการประมูลคลื่นความถี่ ๓ จี, http://www.enlightened-jurists.com, 4 กรกฎาคม พ.ศ 2556
[4] Abandon du contrôle restreint des sanctions disciplinaires à l’encontre des agents publics, http://actu.dalloz-etudiant.fr, 26 พฤศจิกายน ค.ศ 2013
[5] หลักกฎหมายทั่วไปเป็นหลักกฎหมายที่ศาลสร้างขึ้น และเมื่อระยะเวลาผ่านไปก็กลายหลักกฎหมายที่เป็นแนวบรรทัดทัดฐาน อ้างอิงจากวิทยานิพนธ์ปริญญานิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยจุฬาลงกรณ์ของ นางสาวธีรัญชา สระทองอุ่น เรื่อง ขอบเขตในการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยศาลปกครอง ปี พ.ศ 2550 หน้า 102
[6] BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques, 3 e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001, p.50
[7] โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมที่ พัฒน์พงศ์ อมรวัฒน์ แนวความคิดว่าด้วยการลงโทษทางวินัยแบบแอบแฝงในคดีบริหารงานบุคคลของประเทศฝรั่งเศส เผยแพร่ใน http://www.pub-law.net/ เมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2557
[8] BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques, 3 e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001, p.109
[9] Joël Berthoud, Juris Classeur Fasc. 1139 : CONTENTIEUX DE LA FONCTION PUBLIQUE, 2 Mars 2004, p.54
[10] « Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyen en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité des fautes »
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
