คำว่า บรรทัดฐาน ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 หมายความว่า แบบแผนสำหรับยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติ ซึ่งแน่นอนว่าต้องเป็นแบบปฏิบัติในเรื่องที่เป็นเช่นเดียวกันเท่านั้นจึงจะปฏิบัติให้เหมือนกันได้
ในทางกฎหมาย บรรทัดฐาน ก็มิได้มีความหมายแตกต่างไปจากความหมายทั่วไปตามพจนานุกรม กล่าวคือ เป็นแบบแผนสำหรับยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติในเรื่องที่เหมือนกัน เช่น ในกรณีศาลในอดีตได้เคยพิจารณาพิพากษาคดีที่มีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่งไว้แล้ว หากต่อมาภายหลังปรากฏว่ามีคดีความที่มีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างเดียวกันขึ้นสู่การพิจารณาของศาลอีก ศาลในภายหลังก็จะพิพากษาคดีที่เกิดขึ้นในภายหลังนั้นโดยยึดคำพิพากษาในคดีก่อนเป็นบรรทัดฐาน หรือกรณีที่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยให้ความเห็นในทางกฎหมายในเรื่องใดเรื่องหนึ่งไว้แล้ว ถ้ามีการหารือปัญหาข้อกฎหมายนั้นขึ้นใหม่ในภายหลังโดยมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างเดียวกันกับที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเคยตอบข้อหารือไว้แล้วในอดีต คณะกรรมการกฤษฎีกาก็จะยึดความเห็นทางกฎหมายที่เคยให้ไว้แล้วเป็นบรรทัดฐานในการให้ความเห็นทางกฎหมายสำหรับข้อหารือใหม่นี้ เป็นต้น
ดังนั้น การที่จะยกเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่เกิดขึ้นในอดีตขึ้นเป็น บรรทัดฐาน เพื่อถือปฏิบัติตามต่อไปนั้น จึงมิใช่ยกขึ้นใช้ตามใจฉัน แต่ต้องอยู่ภายใต้ข้อจำกัดที่ว่ากรณีที่เกิดขึ้นในปัจจุบันนั้นมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างเดียวกันกับกรณีที่จะยกขึ้นเป็นบรรทัดฐานด้วย
หลักการนี้เป็นหลักที่ยอมรับกันเป็นสากล
เพื่อความชัดเจน ผู้เขียนขอยกเรื่องการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 เป็นกรณีศึกษา
ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 เกิดขึ้นจากการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินของคณะปฏิวัติเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2514 และหัวหน้าคณะปฏิวัติได้นำความขึ้นกราบบังคมทูลดังปรากฏในคำปรารภของธรรมนูญการปกครองดังกล่าวว่า
การที่คณะปฏิวัติได้ประกาศให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2511 เสียนั้น ก็โดยปรารถนาจะแก้ไขสถานการณ์ซึ่งเป็นภยันตรายต่อประเทศชาติ สถาบันพระมหากษัตริย์ และประชาชน ให้สงบเรียบร้อยเป็นปกติสุขโดยรวดเร็ว และกำหนดกลไกการปกครองที่เหมาะสมแก่สภาพของประเทศ พื้นฐานทางเศรษฐกิจ และจิตใจของประชาชน แต่การแก้ไขสถานการณ์ให้สงบเรียบร้อยเป็นปกติสุข รวมทั้งการกำหนดกลไกการปกครองที่เหมาะสมจะต้องใช้เวลาตามความจำเป็นแก่เหตุการณ์และในระหว่างดำเนินการดังกล่าว สมควรให้มีธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรที่เหมาะสมกับสถานการณ์และการป้องกันประเทศใช้ไปพลางก่อน
ดังนั้น เพื่อให้การเป็นไปตามที่หัวหน้าคณะปฏิวัตินำความกราบบังคมทูล จึงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 จนกว่าจะได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญซึ่งสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติให้นำขึ้นทูนเกล้าทูนกระหม่อมถวาย ทั้งนี้ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 15 ธันวาคม 2515
เหมือนกับธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรหรือรัฐธรรมนูญชั่วคราวทุกฉบับ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 นี้มีบทบัญญัติเพียง 23 มาตรา เท่านั้น โดยในส่วนการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีนั้น มาตรา 14 บัญญัติไว้ดังนี้
มาตรา 14 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำและมีจำนวนตามสมควรประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน
พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะให้รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำได้
นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในขณะเดียวกันมิได้
นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมีสิทธิเข้าร่วมประชุมชี้แจงแสดงความคิดเห็นในที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ แต่ไม่มีสิทธิออกเสียงลงคะแนน
นายกรัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน
รัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดและตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย
การสิ้นสุดซึ่งสมาชิกภาพของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติตามมาตรา ๖
ไม่กระทบกระทั่งการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี และการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี
กรณีจึงเห็นได้ว่า อำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 นั้นเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยสมบูรณ์ ที่จะทรงแต่งตั้งบุคคลใดเป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ แต่นายกรัฐมนตรีจะเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในขณะเดียวกันมิได้ ทั้งนี้ ตามมาตรา 14 วรรคสอง
นอกจากนี้ หากพิจารณา กระบวนการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ปรากฏว่า มาตรา 20 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 บัญญัติว่า ก่อนตั้งคณะรัฐมนตรี หัวหน้าคณะปฏิวัติปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี และมาตรา 18 บัญญัติกระบวนการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีไว้แต่เพียงสั้น ๆ ว่าการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ให้ประธานสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ โดยบทบัญญัติมาตรา 18 ทั้งมาตรานั้นมีความดังนี้
มาตรา 18 บรรดาบทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการใด ๆ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ให้ประธานสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 มีบทกวาด (Sweeping clause) เพื่อความต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดินที่ว่า ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแก่กรณีใดให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ไว้ในมาตรา 22 วรรคหนึ่ง ด้วย ซึ่งเป็นเช่นเดียวกับธรรมนูญการปกครองแผ่นดินหรือรัฐธรรมนูญชั่วคราวทุกฉบับ
ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น เมื่อนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น (จอมพลถนอม กิตติขจร) ได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่งเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2516 จึงทรงพระราชดำริว่า นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้ที่สมควรไว้วางพระราชหฤทัยที่จะให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 14 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้ง นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรีบริหารราชการแผ่นดิน โดยมี นายทวี แรงขำ รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานรัฐสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ทั้งนี้ ความในวรรคสาม และวรรคสี่ ของประกาศแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 14 ตุลาคม 2516 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเล่ม 90 ตอนที่ 132 วันที่ 15 ตุลาคม 2516 ปรากฏดังนี้
บัดนี้ จอมพลถนอม กิตติขจร ได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่ง เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2516 และทรงพระราชดำริว่า นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้ที่สมควรไว้วางพระราชหฤทัยที่จะให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 14 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้ง นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรีบริหารราชการแผ่นดินต่อไป
กรณีจึงชัดเจนว่าการที่ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้ง นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี ทรงใช้พระราชอำนาจตามที่บัญญัติไว้มาตรา 14 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 มิใช่อาศัยอำนาจตามมาตรา 22 อันเป็นบทกวาด
ดังนั้น หากจะยกการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ประกาศแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 14 ตุลาคม 2516 เป็น บรรทัดฐาน ในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี จึงมิใช่อาศัยเพียง ข้อเท็จจริง ว่านายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง และไม่มีประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ มีแต่รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติปฏิบัติหน้าที่แทนประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเท่านั้น กรณีต้องมีความชัดเจนใน ข้อกฎหมาย ด้วยว่าอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีก็ดี คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของนายกรัฐมนตรีก็ดี เหมือนกันกับที่บัญญัติไว้ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 ด้วยหรือไม่
ถ้าเหมือนกันก็ใช้เป็นบรรทัดฐานได้ แต่ถ้าไม่เหมือนกันก็ไม่อาจใช้เป็นบรรทัดฐานได้
|
ดูทั้งหมด
